II FSK 984/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Alina Rzepecka, Protokolant Maciej Wojtuń, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Sieradz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Łd 826/12 w sprawie ze skargi P. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 28 marca 2012 r. nr XVII/120/2012 w przedmiocie opłaty targowej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) zasądza od P. G. na rzecz Gminy Sieradz kwotę 330 (słownie: trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 27 listopada 2012 r., I SA/Łd 826/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Sieradz z 28 marca 2012 r. nr XVII/120/2012 w przedmiocie opłaty targowej. 2. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Rada Miejska w Sieradzu podjęła w dniu 28 marca 2012 r. uchwałę nr XVII/120/2012 w sprawie opłaty targowej. Zgodnie z treścią § 2 niniejszego aktu określono dzienną stawkę opłaty targowej obowiązującej na terenie miasta Sieradza w ten sposób, że przy dokonywaniu sprzedaży na terenie targowisk Bartek, Mini-Rynek, Targowa z wozu konnego, samochodu, ciągnika, platformy, przyczepy, naczepy – 15 zł od każdego z nich, a od pozostałych – 2,50 zł za 1m2 zajmowanej powierzchni. Natomiast przy dokonywaniu sprzedaży niewymienionej na wskazanych targowiskach stawkę opłaty targowej ustalono w wysokości 20 zł za 1m2 zajmowanej powierzchni. P. G. wezwał radę miasta do usunięcia naruszenia prawa dokonanego powołaną na wstępie uchwałą. Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania wzywającego. 3. Strona wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzucając ww. uchwale naruszenie art. 1, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 20, art. 32, art. 37 i art. 168 Konstytucji RP. Nadto zarzuciła naruszenie warunków umowy dzierżawy zawartej między skarżącym a Miastem Sieradz z [...] 2005 r. oraz ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z dnia 16 lutego 2007 r. (Dz.U. 2007 nr 50 poz. 331). 4. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż § 2 ust. 1 pkt. 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z prawem. W ocenie sądu, z przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010r., Nr 95, poz. 613 ze zm.; dalej jako: "u.p.o.l.") dotyczących opłaty targowej nie wynika, aby stawki podatku mogły być rożne dla odrębnych typów targowisk. Sąd wskazał, że § 2 ust. 1 pkt. 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426). Sąd zwrócił uwagę, iż stosowanie przez radę gminy przepisów prawnych różnicujących wysokość podatków, w tym także opłaty targowej, bez wyraźnego upoważnienia do takiego różnicowania zawartego w ustawie z 12 stycznia 1991 r., a w szczególności ustalenie prawie 8-krotnie wyższej opłaty targowej dla podatników sprzedających towary na jednych targowiskach w stosunku do tych, którzy dokonują sprzedaży na sąsiednich targowiskach, stanowi bez wątpienia naruszenie wskazanych powyżej przepisów konstytucyjnych (tak NSA w wyroku z 23 września 1993 r., SA/Gd 1056/93). Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, podobnie jak i przepisy konstytucyjne nie zezwalają na to, aby opłata targowa na jednych targowiskach była tak znacząco wyższa aniżeli na innych. Tym bardziej, że celem powzięcia zaskarżonej uchwały było wyeliminowanie handlu w miejscach innych niż objęte obniżona stawką opłaty targowej. Tym samym niewątpliwie omawiana uchwała ingerowała w przedmiot dzierżawy skarżącego. Obowiązywanie zaskarżonej uchwały pozbawiałoby przedmiot dzierżawy przymiotu rzeczy przynoszącej dochód (§ 2 pkt 2 umowy). W konsekwencji strona byłaby zobowiązana do uiszczania stałego, określonego czynszu dzierżawnego, bez możliwości uzyskania ekwiwalentu w postaci przychodu uzyskiwanego z rzeczy. Niniejsza okoliczność niewątpliwie wskazuje na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego do wystąpienia z przedmiotową skargą. Sąd podzielił pogląd niejednokrotnie wyrażany w orzecznictwie, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawodawca pozbawił radę gminy możliwości zróżnicowania stawek opłaty targowej w zależności od położenia targowiska, rodzaju sprzedawanych towarów i sposobu sprzedaży. Jednakże, w ocenie sądu, cytowane stanowisko nie ma zastosowania, gdyż 8-krotna różnica w wysokości opłaty targowej dotyczy handlu prowadzonego na sąsiadujących ze sobą targowiskach. Handel na nich prowadzony jest w sposób podobny i dotyczy podobnych artykułów. Brak jest zatem w tej sytuacji logicznego wytłumaczenia oraz podstaw do tak drastycznego różnicowania wspomnianych stawek. Tym bardziej, że w toku prowadzonego postępowania organ nie wskazywał na żadne różnice, które uzasadniałyby podjęcie uchwały w zaskarżonym zakresie. Z uwagi na powyższe, sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt. 2 zaskarżonej uchwały. 5. W skardze kasacyjnej organu administracji od powyższego wyroku zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. stanowiącego, że "Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie," poprzez przyjęcie, że stanowienie przez gminę przepisów prawnych różnicujących wysokość podatków, w tym także opłaty targowej, narusza przepisy konstytucyjne; 2) art. 19 pkt 1 lit. "a" u.p.o.l., poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw w przepisach ustawy do ustanowienia ośmiokrotnej różnicy w stawkach opłaty targowej; 3) art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") poprzez przyjęcie, że gmina jest ograniczona w stanowieniu prawa w zakresie określonym przepisami ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Skarga kasacyjna jest oczywiście zasadna. Przede wszystkim, zasadny jest zarzut naruszenia art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. poprzez bezzasadne przyjęcie, ze stawki opłat nie mogą być różne dla odrębnych typów targowisk. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 oraz art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l., gminy mają swobodę ustalania obciążeń podatkowych i mogą realizować własną politykę lokalną w tym zakresie, w tym poprzez różnicowanie obciążeń podatkowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono wyraźnie możliwość ustalenia różnych stawek opłaty targowej na różnych targowiskach (por. wyroki NSA z 14 października 1993 r., SA/Po 73/93 i 19 grudnia 2008 r., II FSK 1233/07; wyrok WSA w Łodzi z 21 stycznia 2004 r., I SA/d 128/03, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 40). Jedyne ograniczenie jakie ustawodawca zawarł w art. 19 pkt 1 lit. a) w zakresie określenia wysokości opłaty targowej polega na tym, że stawka opłaty nie może przekroczyć 728,64 zł dziennie. Nie ma więc żadnych podstaw aby twierdzić, że ustawodawca pozbawił radę gminy możliwości zróżnicowania opłaty targowej w zależności np. od położenia targowiska, czy też podmiotu nim zarządzającego. Przypomnieć należy sądowi pierwszej instancji w kontekście stawianego zarzutu, że uprawnienie gminy do określania, a tym samym różnicowania stawek opłaty dla poszczególnych targowisk, w granicach zakreślonych w art. 19 ust. 1 lit. a, jest przejawem umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego, jaką jest gmina - wpływania, przez kształtowanie pożądanej w danym czasie miejscowej polityki podatkowej, na lokalną gospodarkę, zapewniając swobodę w reagowaniu na bieżące potrzeby zbiorowe lokalnej społeczności. Potrzeby te mogą dotyczyć różnych sfer życia społecznego, czy gospodarczego. Uchwała organu gminy podlega jedynie badaniu pod względem zgodności z prawem a nie celowości, rzeczywiste zatem przesłanki podjęcia uchwały, o ile mieszczą się w granicach przepisów prawa, nie mogą być skutecznie kwestionowane. Prawo gminy do różnicowania stawek opłaty wynika również z art. 2 ust. 3 u.s.g. oraz art. 168 Konstytucji RP, co zasadnie podnosi strona skarżąca. Żadnego z tych przepisów sąd pierwszej instancji w ogóle nie analizował. Swoje rozstrzygnięcie natomiast oparł na przepisach, które nie obowiązują już od 17 października 1997 r., co jest nie tylko rażącym naruszeniem prawa, ale także działaniem bez podstawy prawnej. Naruszenia te są tym bardziej widoczne i oczywiste, że dotyczą przepisów konstytucyjnych. Odnosząc się do powołanej przez sąd pierwszej instancji (wadliwie) zasady równości należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok TK z 12 maja 1998 r., U 17/97, Lex nr 32606). Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji uwzględni wykładnię wskazanych przepisów prawa i jeszcze raz odniesie ją do stanu faktycznego sprawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).