II SA/Wr 548/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia ... w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy D.w roku 2012 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy D. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako naruszającej art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji, a także art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391) oraz art. 56 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 ze zm.), a ponadto art. 51 ust. 1 Konstytucji i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 19, poz. 1172 ze zm.). Przyjęty przez organ program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w roku 2012 nie wykonał upoważnienia ustawowego w zakresie zapewnienia obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwietrzą, ograniczając to unormowanie do kotów, chociaż przewidziano dofinansowanie tego zjawiska w odniesieniu do zwierząt. Program przewiduje egzekwowanie przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz obowiązku szczepienia psów przeciwko wściekliźnie i rejestrowania psów. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, stąd zapis uchwały o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia narusza ustawę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że program w zakresie obowiązkowej sterylizacji został ograniczony do kotów, co jednak nie narusza ustawy. Uchwalony program oraz Regulamin utrzymania czystości i porządku to akty uzupełniające się wzajemnie, dlatego nawiązanie do Regulaminu nie naruszało prawa. Organ nie zgodził się z poglądem, że zaskarżony program nie stanowi aktu prawa miejscowego, skoro zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym adresowane do ogółu mieszkańców gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391) do obowiązkowych zadań własnych gminy należy m.in. zapobieganie bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt. Do zadań tych ustawa ta zalicza ponadto określanie wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych (pkt 13), zapewnienie zbierania zwłok zwierząt (pkt 15) i znakowanie obszarów zagrożonych chorobą zakaźną zwierząt (pkt 16). W celu dookreślenia zasad utrzymania czystości i porządku rada gminy uchwala Regulamin w tym zakresie, stanowiący akt prawa miejscowego, w którym m.in. określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (art. 4 cyt. ustawy). W art. 11 ustawy o ochronie zwierząt również wskazano, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy, przy czym odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a tej ustawy. Można wzmiankować, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez właściciela, a nie ma możliwości ustalania ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Określenie zwierzęcia domowego znajduje się w art. 4 pkt 17 tej ustawy (to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza). Definicja zwierząt gospodarskich zawarta jest w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowali i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.), zawierającym katalog tych zwierząt. Ustawodawca nie wymienia natomiast nazw zwierząt domowych. Należą do nich z pewnością psy i koty, ponadto ptaki domowe i ryby akwariowe oraz zapewne takie zwierzęta jak chomiki lub świnki morskie i inne posiadające cechy opisane w art. 4 pkt 17 ustawy. Z punktu widzenia zadań gminy przewidzianych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku, niewątpliwie spośród zwierząt domowych przedmiotem praktycznego zainteresowania będą psy i koty. Nie ma jednak racji organ, że przy uchwalaniu zaskarżonego programu powinien mieć na uwadze unormowania wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku oraz z uchwalonego na jej podstawie Regulaminu. Jak zaznaczono na wstępie, ustawa ta w sposób wyraźny odsyła w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt do odrębnej ustawy i problem ten jedynie sygnalizuje, dalej się nim oczywiście już nie zajmując. Treść programu opieki nad zwierzętami powinna obejmować wszystkie zagadnienia ustanowione w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, zatem żadne z nich nie powinno zostać pominięte, ale ponadto program nie powinien regulować innych jeszcze zagadnień, uzupełniających katalog tych zadań z własnej inicjatywy organu bądź czerpanych z treści innych jeszcze przepisów powszechnie obowiązujących. Według art. 11a program obejmuje 1. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt 2. opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, 3. odławianie bezdomnych zwierząt, 4. obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. 5. poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, 6. usypianie ślepych miotów, 7. wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, 8. zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Omawiany program nie jest z pewnością aktem prawa miejscowego (patrz wyrok tut. Sądu II SA/Wr 621/12 i cytowane tam orzecznictwo sądowe i rozstrzygnięcia nadzorcze). Zaskarżona uchwała stanowi w §2, że jej wykonanie powierza się wójtowi, zaś w załączonym Programie w §2 określa się jego wykonawców oraz koordynatora, przy czym przepisy Programu nie są adresowane do osób prywatnych i nie przewidują nałożenia obowiązków na takie osoby. Program ma charakter zadaniowy i jedynie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu zrealizowania zadań wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Sama ustawa nie zalicza Programu do aktów prawa miejscowego, tak jak ma to miejsce przykładowo w przypadku Regulaminu, o którym była mowa. Program należy do tzw. prawa wewnętrznego. Prawo wewnętrzne to akt o charakterze normatywnym, jednak zawierający reguły wprawdzie powtarzalne, ale wiążące wyłącznie jednostki organizacyjne podporządkowane organowi, który je wydał. Akt taki nie powinien regulować chociażby pośrednio obowiązków podmiotów zewnętrznych bądź upoważniać adresata aktu do wpływania na ich zachowania. Prawo wewnętrzne podlega kontroli według kryterium legalności. Działalność gminna w każdym aspekcie jest podporządkowana prawu (art. 7 Konstytucji). Kontrola zgodności z prawem uchwał stanowiących prawo wewnętrzne sprawowana jest w ramach nadzoru nad działalnością gminną (art. 171 Konstytucji w związku z art. 85 i nast. u.s.g.) oraz przez sąd administracyjny (art. 184 Konstytucji w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i art. 1 p.u.s.a.). Uchwały o charakterze wewnętrznym również powinny respektować Zasady techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, przede wszystkim § 133-141 Zasad). Wstępnym warunkiem ważności aktu normatywnego o charakterze podustawowym jest zawarcie w ustawie upoważnienia do jego wydania, a kolejno dochowanie zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, w tym głównie z ustawami. Zgodność ta polega jak już zaznaczono na pełnym zrealizowaniu zakresu upoważnienia ustawowego. Oznacza to również zakaz powtarzania unormowań ustawowych, a tym bardziej ich przeinaczania oraz wkraczania w problematykę unormowaną oddzielnie przez ustawy lub na ich podstawie. Zaskarżona uchwała nie spełnia tych wymagań, bowiem została podjęta z naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Wynika to z porównania treści uchwały z przepisem art. 11a ust. 2 ustawy, ale także z naruszenia zasad przyzwoitej legislacji poprzez niejasność lub wewnętrzną sprzeczność jej przepisów. Na wstępie Programu organ wymienił w §1 tego cele, do których zaliczył m.in. zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom gminy oraz ich edukację w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt. Cele te nie są wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy. Według §4 Programu obejmuje on zapobieganie bezdomności psów i kotów, gdyż te zwierzęta miał na myśli ustawodawca formułując definicję w art. 4 pkt 17 ustawy. W art. 11a ustawy nie przewidziano takiego ograniczenia. Wskazano powyżej, że definicja zwierzęcia bezdomnego nie obejmuje wyłącznie psów i kotów, zaś ograniczenie to byłoby zrozumiałe przy stosowaniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie zaś ustawy o ochronie zwierząt. Kolejno organ uchwalił osobno przepisy o zapobieganiu bezdomności psów oraz zapobieganiu bezdomności kotów. Przepisy te w istotny sposób różnią się między sobą. Ma to znaczenie, gdyż w §11 Program stanowi, że znajduje zastosowanie do wszystkich zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, w tym kotów wolno żyjących oraz zwierząt gospodarskich. Jednak w Programie nie ma przepisów dotyczących innych zwierząt niż psy i koty. Nie wiadomo, czy do tych innych zwierząt należy stosować przepisy dotyczące psów, czy odnoszące się do kotów. Dalej w §11 zastrzeżono, że większość działań określonych w Programie dotyczy psów i kotów, ponieważ skala bezdomności tych zwierząt jest duża. Może z tego wynikać, że jednak przepisy dotyczące psów odnoszą się wyłącznie do psów, zaś przepisy dotyczące kotów odnoszą się wyłącznie do kotów, zaś sytuacja innych zwierząt nie została uregulowana. W Programie przewidziano, że zadaniem policji będzie przestrzeganie porządku przez właścicieli zwierząt domowych. Program ponadto przewiduje ,,egzekwowanie przepisów prawa: ,,Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy". Przepisy te zostały uchwalone poza zakresem upoważnienia ustawowego i wkraczają w materię uregulowaną w powołanych przez skarżącego ustawach. Dotyczy to również zawartych w §8 reguł zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom gminy wkraczających w materię Regulaminu oraz art. 56 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Nieważny był w końcu §3 zaskarżonej uchwały, przewidujący jej wejście w życie po ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, o czym była już mowa. Należy zauważyć, że skarżący niepotrzebnie w części wstępnej uzasadnienia skargi omawia wady prawne uchwały jako aktu prawa miejscowego, aby przy końcu kwestionować zgodność z prawem §3 uchwały. Uchybienie to nie mogło mieć oczywiście żadnego wpływu na ocenę zasadności skargi. Niewątpliwie trafne było wskazanie wynikającego z art. 7 Konstytucji wymogu podejmowania przez radę gminy każdej uchwały w zgodzie z prawem, zaś naruszenie szeregu zasad stanowienia prawa miało znaczenie także w odniesieniu do prawa wewnętrznego. Dlatego i zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak sentencji.