II SA/Wr 621/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kostomłoty z dnia 27 marca 2012 r. nr XXI/114/12 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kostomłoty za 2012 rok I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że uchwała opisana w zakresie punktu I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Gminy Kostomłoty na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie dwieście czterdzieści złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Rada Gminy Kostomłoty uchwałą z dnia 27 marca 2012 r. Nr XXI/114/12, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm, dalej w skrócie u.s.g.) w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.), przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kostomłoty na 2012 r. Na opisaną uchwałę Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Powołując w petitum skargi przepis art. 93 ust. 1 u.s.g., Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały, z powodu istotnego naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197 poz. 1172 ze zm., dalej w skrócie u.o.a.n.). Uzasadniając zawarte w skardze żądanie organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy przyjmując treść § 4 uchwały, tym samym zaliczyła przedmiotową uchwałę do kategorii aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, bądź uznała, że jej publikację przewiduje przepis szczególny. Podkreślono, że kwalifikacja danego aktu do systemu prawa powszechnie obowiązującego wymaga dokonania oceny jego cech materialnych i formalnych. Zgodnie bowiem z regulacją konstytucyjną akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 i art. 94 Konstytucji RP). Wojewoda zaznaczył, że brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, ale w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, który kierowany jest do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i zawiera postanowienia o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Tymczasem, zdaniem organu nadzoru, zaskarżony akt stanowi uchwałę programową. Wynika to już z samej delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 1 u.o.z. W myśl tego przepisu, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z tym przepisem zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Wojewoda stwierdził, że gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie zawiera regulacji normatywnych. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, posiada cechy dokumentu programowego, zawierającego opis działań związanych z zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom, wskazówek dla podmiotów realizujących program odnośnie do ograniczenia liczby zwierząt bezdomnych oraz odnośnie do opieki nad kotami wolno żyjącymi. Normy prawne zamieszczone w programach muszą mieć postać norm wyznaczających zadania (norm zadaniowych). Na podstawie przyznanej kompetencji do podjęcia analizowanej uchwały, Rada nie została upoważniona do wprowadzenia do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Powyższe doprowadziło Skarżącego do wniosku, że gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności nie posiada waloru aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Zdaniem Organu nadzoru stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały powinno nastąpić z uwagi na to, że pozostaje on w sprzeczności z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., zgodnie z którym w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Kostomłoty, wniósł o jej oddalenie. Autor odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że obecne brzmienie art. 11a u.o.z. obowiązuje od 1 stycznia 2012 r. Wcześniej zakres treści programu zapobiegającego bezdomności zwierząt był węższy. Zmieniło się również od 1 stycznia 2012 r. brzmienie art. 11 ust. 3 powołanej ustawy. Wedle dawnej regulacji przepisu art. 11 ust. 3 wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Podejmowana była zatem odrębna uchwała w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie gminy oraz dalszego postępowania z nim. Uchwała ta miała charakter aktu prawa miejscowego i była ogłaszana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Obecnie, tj. od 1 stycznia 2012 r., przepis art. 11 ust. 3 ma następujące brzmienie: Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11 a. Zgodnie zaś z nowym brzmieniem art. 11 a powołanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Oznacza to, że materia, która wcześniej była regulowana odrębnym aktem prawa miejscowego została przeniesiona do programu. W takiej sytuacji cały program wymaga publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, niemożliwe jest bowiem oddzielenie i publikowanie tylko tych treści z uchwały, które mają charakter normatywny. Uchwała musi być zatem publikowana w całości. Przewodniczący Rady Gminy zauważył również, że samo posłużenie się nazwą "program" nie przesądza jeszcze o automatycznym wyłączeniu uchwały z kategorii aktów prawa miejscowego. Istotna jest bowiem treść uchwały, a nie jej nazwa (nawet użyta w treści przepisu ustawowego, który jest podstawa prawną do podjęcia uchwały). Zdaniem Przewodniczącego Rady Gminy trzeba zwrócić uwagę, że regulacja dotycząca wyłapywania bezdomnych zwierząt jest kierowana również do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i zawiera postanowienia o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (bez wątpienia te rozwiązania wpływają na sytuację prawną właścicieli zwierząt, które uciekły bądź zostają wypuszczone wolno i poruszają się bez nadzoru). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej u.p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej co do zasady pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Kostomłoty z dnia 27 marca 2012 r. Nr XXI/114/12 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kostomłoty na 2012 r. Skarżący Wojewoda Dolnośląski - działający jako organ nadzoru –zakwestionował § 4 zaskarżonej uchwały, zarzucając iż Rada Gminy Kostomłoty nieprawidłowo zakwalifikowała zaskarżoną uchwałę do przepisów prawa miejscowego lub uznała, że publikację uchwały przewiduje przepis szczególny. Spór pomiędzy Wojewodą a uchwałodawcą dotyczył więc w istocie tego, czy powyższa uchwała jest normatywnym aktem wykonawczym należącym do kategorii prawa miejscowego i wobec tego czy powinna ona spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów, w zakresie obowiązku publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ponadto przepis art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W art. 40 ust. 1 u.s.g. ustawodawca określił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Tak więc szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materia, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy mające kompetencje do jego wydania, a także reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 745/09). Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rada Gminy Kostomłoty wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11 i art. 11a u.o.z. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. "zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy". Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, jest obowiązana określić, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien obejmować zagadnienia wymienione w ust. 2 art. 11a powołanej wyżej ustawy, do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, które w całości ponosi gmina (ust. 5). W ocenie Sądu, podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. uchwała, nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g., albowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz – jak słusznie podkreślił w skardze organ nadzoru – ma charakter zadaniowy. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. To, że uchwalony Program (w formie załącznika do przyjętej uchwały) nie jest prawem miejscowym, wyraźnie świadczy już choćby sama redakcja poszczególnych jego paragrafów regulujących wszystkie zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z., poprzez zawarcie takich sformułowań jak np. w § 3 załącznika do uchwały wskazano, że "Działania...prowadzą..." w § 4 załącznika do uchwały określono - "Działania ... realizowane są poprzez..."(ust. 1), "Ograniczenie... realizowane jest poprzez ..."(ust. 2), "Opieka... realizowana jest poprzez..."(ust. 3), w § 5 załącznika - "Finansowanie działań realizowane będzie...ze środków..."(ust. 1), "Zadania ... Gmina powierzyła..."(ust. 2). Tak więc treść i redakcja tych przepisów nie może stanowić norm prawnych o charakterze ogólnym (abstrakcyjnych i generalnych) stanowiących prawo miejscowe. Z tego względu w oparciu o powyższe rozważania można przyjąć, iż uchwalony Program stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Słusznie zatem realizacja uchwalonego przez Rada Gminy Kostomłoty programu, powierzona została organowi wykonawczemu gminy, tj. Wójtowi Gminy Kostomłoty (§ 2 uchwały). Nie można bowiem z samego faktu podjęcia przez organ stanowiący gminy stosownej uchwały, wyprowadzić wniosku, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, tym bardziej, że i sama u.o.z. wymienionego programu do źródeł prawa (prawa miejscowego) nie zalicza. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność § 4 zaskarżonej uchwały, mówiący o tym, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, jako rażąco naruszającego przepis art. 11a ust. 1 u.o.z., art. 13 pkt 2 u.o.a.n. i art. 7 Konstytucji RP, mówiącego o tym że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobny pogląd dotyczący wewnętrznego charakteru uchwały, podejmowanej na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z., wyraziły Wojewódzkie Sąd Administracyjne w wyrokach: z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 504/12, z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 851/12, z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 463/12 (orzeczenia dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl). Stanowisko Przewodniczącego Rady, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jest również odosobnione na tle rozstrzygnięć wydawanych przez organy nadzoru w omawianej kategorii spraw (por. rozstrzygnięcia nadzorcze m.in.: Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2012 r., Nr NPII.4131.1.181.12, Lex nr 1163564; Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 maja 2012 r., Nr KN.I.4131.2.17.2012.4, Lex nr 1165730, Wojewody Lubuskiego z dnia 17 kwietnia 2012 r. nr NK-I.4131.92.2012.AHor). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. uwzględnił skargę organu nadzoru i stwierdził nieważność § 4 wymienionej uchwały. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wynika z obowiązku wynikającego z art. 152 u.p.p.s.a., zaś orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 200 u.p.p.s.a.