III SA/Lu 463/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca),, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy W. reprezentowanej przez Wójta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy W. w 2012 roku uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy W., nr [...], z dnia [...] kwietnia 2012 r., w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy W. w 2012 roku. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa uchwała podjęta na podstawie art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002) jest aktem prawa miejscowego. Podkreślono, że o takim charakterze aktu przesądza przede wszystkim jego materia, skierowana do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Organ nadzoru wywiódł, że przyjęcie w § 3 uchwały, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" stanowi naruszenie art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z jego treścią akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (ust.1). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2). Podkreślono również, że zgodnie z brzmieniem art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a więc brak takiego ogłoszenia powoduje, że dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych. Reasumując organ nadzoru wyraził pogląd, że uchwała nr [...] jako akt prawa miejscowego, co do zasady, powinna wejść w życie po upływie 14 dni od daty jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymogów publikacji aktu prawa miejscowego, wynikających art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, stanowi istotne naruszenie prawa i powoduje, że uchwała nie nabywa mocy prawnej i nie staje się prawem obowiązującym. Skargę sądową na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody złożyła Gmina W., wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca nie podzieliła stanowiska organu nadzoru, że zakwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego i z tego względu powinna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, a co za tym idzie wejść w życie tak jak przepisy prawa miejscowego. W motywach skargi podniesiono, że o tym czy dana uchwała stanowi akt prawa miejscowego przesądza sam ustawodawca w treści przepisu szczególnego lub treść podjętej uchwały. Podkreślono, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt to obowiązek "nakładany" na samą gminę. Gmina corocznie musi uchwalić program i szczegółowo określić zadania oraz obowiązki dla siebie. Zadania te należy zrealizować poprzez wskazanie konkretnego schroniska dla zwierząt, gospodarstwa rolnego, gdzie będą przebywały zwierzęta, czy też lekarza weterynarii. W żadnym punkcie przyjętego programu nie zostały określone prawa i obowiązki odnoszące się do mieszkańców gminy, co przesądza, że program ten nie jest aktem prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej co do zasady pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy W. w 2012 r. Spór pomiędzy Wojewodą m, a uchwałodawcą dotyczył w istocie tego, czy powyższa uchwała jest normatywnym aktem wykonawczym należącym do kategorii prawa miejscowego i wobec tego czy powinna ona spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów, w zakresie obowiązku publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczanie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do prawa miejscowego wyraża je przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g."), ustawodawca określił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy mające kompetencje do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 745/09). Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.). W myśl art. 11a ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 cytowanego przepisu ustawodawca zawarł katalog zagadnień, które rada gminy, podejmując przedmiotową uchwałę powinna szczegółowo określić w programie. I tak, w treści programu winny znaleźć się zagadnienia obejmujące zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (art. 11 a ust. 3), natomiast realizacja powyżej wymienionych zadań, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4). Ponadto zgodnie z treścią art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, program, powinien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W ocenie sądu, uchwała podjęta przez radę gminy na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i wypełniająca ustawowe upoważnienie, nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g., albowiem o zakwalifikowaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego decyduje objęcie nim spraw publicznych o znaczeniu lokalnym oraz zawarcie norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012, sygn. akt I OSK 1865/11, Lex nr 1120628, z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1172/10). Zauważyć należy, że charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych i organizacji społecznych. W rezultacie cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, iż akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem, a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, zaś akt normatywny generalny ustala normę prawną mającą regulować pewnej kategorii stosunek społeczny, mogący powstać między organem, a każdą nieznaną z góry jednostką. Wskazuje się jednocześnie, iż konkretny akt normodawczy nie musi być zaadresowany do wszystkich rodzajów adresatów, do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium. Kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Ponadto podkreśla się również, że akty prawne stanowione na szczeblu lokalnym jako akty normatywne powszechnie obowiązujące nie mogą odnosić się do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01 (Lex nr 81765) przyjął, że: "Kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako prawa miejscowego". Stanowisko co do reguł kwalifikowania uchwał organów jednostek samorządu do aktów prawa miejscowego zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki: NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, Lex nr 533194; NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291; WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, Lex nr 475567). Uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. powyżej określonych cech nie posiada. Nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach podmiotów, tworzących wspólnotę samorządową, nie jest skierowana do mieszkańców gminy, lecz jest aktem prawnym konkretyzującym zadania i sposoby ich realizacji przez gminę, zmierzającym do osiągnięcia celów ustawowych. Nowelizacja ustawy o ochronie zwierząt, wprowadzona z dniem 1 stycznia 2012 r. służyć miała zwiększeniu odpowiedzialności gminy, za realizację zadań własnych gminy w zakresie zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, tak aby przeciwdziałać zarówno uchylaniu się tych jednostek od odpowiedzialności, jak również zapobiegać zjawiskom patologicznym. Uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, nie zawiera natomiast norm abstrakcyjnych, generalnych, adresowanych do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów gminy. Wskazać przy tym należy na analogię, jaka zachodzi w stosunku do kwalifikacji w/w programów w porównaniu do gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. Ich tworzenie również należy do zadań własnych gminy i stanowi część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Nie mają one przy tym waloru przepisów powszechnie obowiązujących, lecz stanowią akty kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA w Poznaniu z 23 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Po 502/03, wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 230/06 i z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 175/08 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 388/12). Ubocznie zauważyć należy, że stanowisko Wojewody, iż uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podjęta na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego, jest odosobnione na tle rozstrzygnięć wydawanych przez organy nadzoru w omawianej kategorii spraw (por. rozstrzygnięcia nadzorcze m.in.: Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2012 r., Nr NPII.4131.1.181.12, Lex nr 1163564; Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 maja 2012 r., Nr KN.I.4131.2.17.2012.4, Lex nr 1165730, Wojewody Lubuskiego z dnia 17 kwietnia 2012 r. nr NK-I.4131.92.2012.AHor). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim kontrolując legalność wyżej wskazanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubuskiego stwierdzającego nieważność uchwały nr XV/94/12 Rady Miasta Gozdnica z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Gozdnica nie zakwestionował stanowiska organu nadzoru odnoszącego się do oceny charakteru prawnego uchwały i wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 487/12 oddalił skargę (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA - https://cbois.nsa.gov.pl/cbois). Skoro przedmiotowa uchwała nie ma waloru aktu prawa miejscowego, bezzasadny jest zarzut Wojewody o konieczność jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, jak również o braku określenia w niej vacatio legis wynoszącego co najmniej czternaście dni od dnia publikacji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. uwzględnił skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru i akt ten uchylił.