III SA/Kr 310/11

---Sygn. akt III SA/Kr 310/11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. T. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 stycznia 2011r . nr [...] znak [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania skargę oddala Komendant Policji, działając na podstawie art. 123 § 1 i art. 97 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r, Nr 98. poz. 1071, ze zm.), postanowieniem Nr [...] z dnia 14 stycznia 2011r utrzymał w mocy postanowienie Nr [...] z dnia [...] 2010r Komendanta Miejskiego Policji o podjęciu z zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia przez skarżącą Z. T. lokalu mieszkalnego przy ul. A w K. W uzasadnieniu swej decyzji organ wyjaśnił, że w dniu [...] 2008 r. Komendant Miejski Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu . Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2008 r. skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o zawieszenie postępowania z uwagi na brak lokalu, do którego mogłaby się wyprowadzić wraz z rodziną . Komendant Miejski Policji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] 2008r. odmówił skarżącej zawieszenia postępowania w sprawie opróżnienia ww. lokalu z osób i rzeczy lokalu . Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] 2008 r. Na powyższe postanowienie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca złożyła wniosek z dnia 21 stycznia 2009r. o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wydania orzeczenia przez ten Sąd , które – zdaniem skarżącej – będzie miało walor rozstrzygnięcia prejudycjalnego dla decyzji w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Komendant Miejski Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2009 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego , zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. A w K - do czasu rozpatrzenia przez Sąd skargi na postanowienie Nr [...] z dnia [...] 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. , sygn. akt III SA/Kr 180/09) oddalił skargę w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2010 r. , sygn. akt I OSK 644/10 oddalił skargę kasacyjną od wyroku pierwszej instancji . Mając na uwadze powyższe okoliczności Komendant Miejski Policji zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2010 r. podjął z zawieszenia postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. A w K. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie , w którym zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego , który to przepis określa niezbędne składniki , jakie powinno zawierać każde postanowienie . Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie , w ocenie skarżącej, ogranicza się do bardzo skrótowego przedstawienia dotychczasowego stanu sprawy , a ponadto nie zawiera pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia , w sytuacji , gdy środek taki przysługuje tylko w przypadku , gdy przepis prawa tak stanowi. W związku z tym , rola organu jest w takim przypadku szczególnie istotna. Na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie oczywiście przysługuje. Ponadto skarżąca zarzuciła , że zaskarżone postanowienie , mimo istnienia prawa do jego zaskarżenia , nie zawiera uzasadnienia prawnego , bowiem organ pierwszej instancji nie wskazał w treści zastosowanych przepisów prawa , co stanowi naruszenie zasad sporządzania uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej , a w konsekwencji – naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego , a w szczególności zasady przekonywania zawartej w art.11 Kpa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa zawartej w art.8 tej ustawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Komendant Wojewódzki Policji, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji stwierdził , że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie , pomimo iż za słuszny uznał zarzut braku pouczenia w zaskarżonym postanowieniu do złożenia zażalenia, co mogło naruszyć prawo skarżącej do obrony, poprzez uniemożliwienie jej złożenia zażalenia. Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego , błąd ten został w istocie konwalidowany przez pełnomocnika skarżącej, który złożył zażalenie, a więc skarżąca faktycznie skorzystała z przysługującego jej prawa do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia. Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał natomiast zarzut dotyczący braku uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem tego organu , Komendant Miejski Policji przytoczył przepisy prawa, na podstawie których zawiesił postępowanie, przytoczył również podstawę faktyczną zawieszenia, tj. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Organ w dostateczny sposób uzasadnił również podstawę faktyczną wznowienia postępowania (?) , podał bowiem datę otrzymania całości akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu o oddaleniu skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji. Tak więc po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie , organ I instancji był zobligowany do podjęcia zawieszonego postępowania. Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał zarzuty skarżącej dotyczące lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Organ przytoczył w nim podstawy prawne i faktyczne zawieszenia postępowania oraz przesłankę faktyczną podjęcia postępowania. Podkreślić należy, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest aktem wyłącznie o charakterze proceduralnym, niejako technicznym, tym samym nie ma potrzeby dokonywania w nim oceny stanu faktycznego ; organ powinien ograniczyć się w tym akcie wyłącznie do oceny zdarzenia, które przyczyniło się do podjęcia postępowania z zawieszenia. Zaskarżone postanowienie , w ocenie organu odwoławcze , spełnia powyższe wymogi. Ocena stanu faktycznego sprawy powinna nastąpić dopiero w decyzji administracyjnej, stanowiącej władcze wyrażenie woli organu i to w tym rozstrzygnięciu organ powinien ocenić całość materiału dowodowego pod kątem istniejącego stanu prawnego . Na powyższe postanowienie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżąca zarzuciła naruszenie : 1) art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 Kpa, 2) art. 77 § 1 Kpa poprzez rezygnację z wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 3) art. 7 Kpa przez rezygnacje z realizacji zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, 4) art. 107 § 3 Kpa przez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, 5) art. 10 § 1 Kpa poprzez rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, 6) art. 11 Kpa poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania, 7) art. 8 Kpa przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa . Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu złożonej skargi powtórzono dotychczasowe zarzuty dotyczące braku pouczenia o możliwości złożenia zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji oraz braku prawidłowego uzasadnienia prawnego dla podjętego rozstrzygnięcia , a także nie wyjaśnienia przyjętej przez organ pierwszej instancji wykładni przepisów prawa, co w praktyce – zdaniem skarżącej - uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli powyższego postanowienia przez organ odwoławczy. Skarżąca podniosła , że w zażaleniu z dnia 7 grudnia 2010 r. wskazała na braki w zakresie uzasadnienia prawnego postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, nie kwestionowała natomiast uzasadnienia faktycznego. Okoliczność ta , w ocenie skarżącej , została pominięta przez organ odwoławczy , który w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia skupił się na wykazaniu, że w postanowieniu organu pierwszej instancji prawidłowo wyjaśniono podstawę prawną i faktyczną zawieszenia postępowania oraz prawidłowo przytoczono podstawę faktyczną podjęcia zawieszonego postępowania, które przez organ drugiej instancji nieprawidłowo określone zostało mianem wznowienia postępowania. W tym więc zakresie , zdaniem skarżącej , organ drugiej instancji zrezygnował z analizy zarzutu zawartego w zażaleniu na postanowienie. Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Komendant Policji nie ustosunkował się do niektórych zarzutów postawionych w zażaleniu , pominięto m. in. ocenę zarzutu błędnej konstrukcji uzasadnienia prawnego oraz zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 8 oraz 11 Kpa, , a merytorycznie organ ten rozważył wyłącznie zarzut braku wymaganego pouczenia w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślając, że zgodnie z art.123 § 1 Kpa postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania i nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zaskarżone postanowienie ma charakter proceduralny i wyłącznie odnosi się do problemu podjęcia zawieszonego postępowania . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji ( innego aktu lub czynności ) z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia . Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania , że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Dz 2002 r Nr 153, poz.1270) tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych , nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art. 134 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , z którego wynika , że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie , ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienie był art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego , który stanowi , że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania , organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W rozpatrywanej sprawie Komendant Miejski Policji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] 2009r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego przy ul. A w K, " do czasu rozpatrzenia przez sąd skargi na Postanowienie Nr [...] z dnia [...] 2008r. Komendanta Wojewódzkiego Policji". W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest , że przedmiotowa skarga została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 09 grudnia 2009r., sygn, akt III SA/Kr 180/09 , utrzymanym w mocy przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2010r. , syg. Akt. I OSK 644/10. Analiza akt sprawy nie pozostawia żądnych wątpliwości co do tego , że przyczyna zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego ustała, a ta okoliczność obligowała organ – stosownie do ww. art.97 § 2 kpa – do podjęcia zawieszonego postępowania , co też uczynił Komendant Miejski Policji wydając w dniu [...] 2010r. postanowienie Nr [...], utrzymane następnie w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji postanowieniem Nr [...] z dnia 14 stycznia 2011r. Zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem . Podnieść należy , że z konstrukcji instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego wynika, iż instytucja ta jest stosowania na czas konieczny do usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania . Ustanie przyczyny zawieszenia postępowania obliguje organ do jego podjęcia. Wskazane przesłanki zaistniały w rozpatrywanej sprawie . Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić , że słuszny jest zarzut dotyczący braku pouczenia o możliwości złożenia zażalenia w postanowieniu Komendanta Miejskiego Policji. Podkreślić jednak należy , że stosownie do przytoczonych wyżej zasad dokonywania kontroli zaskarżonego aktu administracji publicznej , nie każde naruszenie przepisów skutkuje konicznością uchylenia zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie brak pouczenia o możliwości złożenia zażalenia nie spowodował dla skarżącej negatywnych skutków, bowiem zażalenie takie faktycznie zostało złożone przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej i to w przepisanym terminie. Brak w zakresie pouczenia o środku zaskarżenia , mimo iż stanowi naruszenie art.124 Kpa , nie miał jednak istotnego wpływu na wynik sprawy , a tylko taka okoliczność – zgodnie z art.145 § 1 pkt.1 lit.c ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skutkowałaby uwzględnieniem skargi. Odnośnie zarzutu braku prawidłowego uzasadnienia prawnego w postanowieniu organu pierwszej instancji dla podjętego rozstrzygnięcia, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego , że zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony. Rozstrzygnięcie będące przedmiotem zaskarżenia jest postanowieniem , co ma istotne znaczenia dla oceny jego prawidłowości pod kątem wymogów prawnych , jakie powinno spełniać . Postanowienia , jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę , co do zasady - nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty, lecz dotyczą poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania. Zaskarżone postanowienie ma charakter proceduralny i jego przedmiotem jest wyłącznie kwestia podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Jak wyżej wykazano , organ ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie , gdy ustąpią przyczyny , które spowodowały jego zawieszenie. W niniejszej sprawie fakt prawomocnego rozstrzygnięcia skargi na postanowienie o odmowie zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego obligował organ do podjęcia zawieszonego postępowania z powodu ustania przyczyny zawieszenia . W zaskarżonym postanowieniu organ powinien uzasadnić motywy podjętego rozstrzygnięcia i wskazać jego podstawy prawne – przesłanki te zostały spełnione w niniejszej sprawie , natomiast wbrew zarzutom skargi – organ nie był zobowiązany do wnikania w przedmiot samego postępowania , którym jest opróżnienie lokalu mieszkalnego. Zarzut skrótowości i lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie, jako wykraczający poza przedmiot zaskarżonego postanowienia. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji nie sposób nie zauważyć , iż w treści uzasadnienia organ błędnie odniósł się do podstawy faktycznej wznowienia postępowania , co było przedmiotem zarzutu skargi i w tym zakresie skarga jest uzasadniona , jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie brak jest wystarczających podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji . Wskazane wyżej uchybienia w istocie nie miały wpływu na wynik sprawy . W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 , orzekł jak w sentencji.