II OSK 475/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki, sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, , Protokolant : starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska, po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1246/12 w sprawie ze skargi J. B. i M. B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1246/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. B. i J. B. na decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania dotyczącego budowy budynku. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Starosta Piski orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowego (funkcja gastronomiczna i handlowa) o powierzchni zabudowy – 472,71 m2, o powierzchni użytkowej – 712,83 m2, o powierzchni całkowitej – 805,51 m2 i kubaturze 3884,92 m3 wraz z całą infrastrukturą techniczną oraz budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy- 43,42 m2, o powierzchni użytkowej – 40,23 m2 i kubaturze 147,62 na działce o nr geod. [...] i [...] w P. przy ul. Ż., kat. XVII. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Starosta Piski, na wniosek K. i K. K., wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją, a następnie decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta Piski orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowego (funkcja gastronomiczna i handlowa) na działkach o nr geod. [...] i [...] w P. przy ul. Ż. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał dwie decyzje: w związku z odwołaniem K. K. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. - umorzył postępowanie odwoławcze, a w związku z odwołaniem K. K. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. - uchylił decyzję Starosty Piskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewoda wskazał, że w zaistniałej sytuacji w obrocie pozostaje decyzja Starosty Piskiego z dnia 7 maja 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz postanowienie organu orzekające w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Wydanie w takich warunkach przez Starostę Piskiego decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., która dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tego organu, jest wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 k.p.a., której zaistnienie nakłada obowiązek stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Ponieważ jednak decyzja Starosty Piskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. kontrolowana jest w trybie odwoławczym, który ma pierwszeństwo przed trybem nieważnościowym, Wojewoda orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania związanego z jej wydaniem. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w warunkach przedmiotowej sprawy, w związku z postanowieniem Starosty Piskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., którym wznowione zostało postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2009 r., Starosta Piski zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., w którym może zapaść wyłącznie jedna z decyzji, które zostały wymienione w art. 151 k.p.a. K. K. wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarga została oddalona wyrokiem Sądu z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 395/11. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta Piski, orzekł o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzając, że podanie o wznowienie przedmiotowego postępowania wniesione zostało z uchybieniem terminu, określonego w art. 148 § 2 k.p.a., tj. po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że data 10 maja 2010 r. wymieniona przez stronę jako data, w której dowiedziała się ona o decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nie była kwestionowana przez organ I instancji na etapie wznowienia postępowania, ani w podejmowanych później rozstrzygnięciach. Skoro zaś Starosta podważa obecnie wiarygodność tego ustalenia, to w swoim postępowaniu powinien wykazać i udokumentować, w jakiej dacie K. K. rzeczywiście dowiedział się o decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta Piski orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Piskiego z dnia [...] maja 2009 r. Organ na podstawie zeznań świadków ustalił, iż K. K. miał świadomość o prowadzonych robotach budowlanych od chwili ich rozpoczęcia. Z oświadczenia kierownika budowy wynika, że plac budowy oznaczony był tablicą informacyjną ze wskazaniem numeru i daty pozwolenia na budowę. W ocenie organu I instancji, skoro budowa na działce sąsiadującej z nieruchomością K. K. rozpoczęła się w dniu 17 sierpnia 2009 r., to złożenie wniosku o wznowienie w dniu 20 maja 2010 r. nastąpiło z uchybieniem wymienionego ustawowego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. Od powyższej decyzji K. K. wniósł odwołanie do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, który decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda wskazał, że skoro organ I instancji zakwestionował wskazaną przez stronę datę, w której uzyskała wiedzę o decyzji o pozwoleniu na budowę to ustaloną przez siebie datę również powinien podać dokładnie. Nie można w tym zakresie uznać za wystarczające ustalenie organu I instancji, że K. K. miał wiedzę o prowadzonych robotach budowlanych od chwili ich rozpoczęcia, tj. od 2009 r., natomiast z zakresu robót powinien mieć świadomość o niezbędności posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę. W ocenie organu II instancji również oznaczenie placu budowy tablicą informacyjną o budowie nie daje podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyli M. i J. B., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 148 § 2 i art. 105 k.p.a. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącego J. B. zarzucił również naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy jest organem merytorycznym, który dostrzegając braki postępowania wyjaśniającego sam uzupełnia braki w trybie art. 136 k.p.a., chyba, że uzupełnienia wymaga znaczna część postępowania i dopiero wówczas uprawniony jest do uchylenia rozstrzygnięcia w myśl art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W świetle art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Strona musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o decyzji, stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, natomiast organ administracji jest zobowiązany z urzędu zbadać zachowanie tego terminu. Sąd podkreślił, że ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, to jest powzięła informację o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Istotne jest jednak to, aby dotarła do strony wiadomość nie tylko o wydaniu decyzji, ale przede wszystkim o zawartym w niej rozstrzygnięciu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1006 r., II OSK 622/05). Sąd stwierdził, że w tej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję Starosty Piskiego o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną Starosty Piskiego z dnia [...] maja 2009 r. Organ I instancji przyjął w tej decyzji, że strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, opierając się na domniemaniu, że skoro budowa na działce sąsiadującej z nieruchomością K. K. rozpoczęła się w dniu 17 sierpnia 2009 r., to z całą pewnością złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu [...] maja 2010 r. nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. Stanowisko to organ oparł na dowodach z zeznań świadków, z których – w ocenie Starosty Piskiego – wynika, że K. K. miał świadomość o prowadzonych robotach budowlanych od chwili ich rozpoczęcia. Ponadto plac budowy oznaczony był tablicą informacyjną ze wskazaniem numeru i daty pozwolenia na budowę, co wynika z oświadczenia kierownika budowy. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy słusznie przyjął, że okoliczności tych nie można uznać za wystarczające do zakwestionowania daty powzięcia wiadomości o decyzji wskazanej przez K. K., tj. 10 maja 2010 r. Trudno uznać, że strona dowiedziała się o decyzji tylko na podstawie wiedzy o prowadzonych robotach budowlanych. Podstawy takiej nie może też stanowić tablica informacyjna ze wskazaniem numeru i daty pozwolenia na budowę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. II OSK 2071/10, nie ma, w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy jest dniem dowiedzenia się o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił ponadto, że organ I instancji w wydanych wcześniej decyzjach w tej sprawie nie kwestionował daty podanej przez wnioskodawców. Skoro organ ostatecznie zakwestionował wskazaną przez stronę datę 10 maja 2010 r., to ustaloną przez siebie datę również powinien podać dokładnie, czego nie uczynił. Ponadto, organ I instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. w sposób odmienny, niż w decyzji z dnia [...] września 2010 r., ocenił te same fakty, tj. umieszczenie tablicy informacyjnej o budowie. Jednocześnie zaś nie uzasadnił w żaden sposób przyczyn tej odmiennej oceny. Zdaniem Sądu, nie zasługuje też na uwzględnienie zgłoszony na rozprawie zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., poprzez nieuzupełnienie braków w postępowaniu przez organ II instancji. Wskazać należy, że to organ I instancji początkowo uznał, że wniosek o wznowienie wpłynął w terminie, a następnie zmienił tę ocenę, nie uzasadniając tego w sposób rzetelny, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Tym samym, przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie, w tym przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów może należeć wyłącznie do organu I Instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. B., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej wyjaśnienia, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie znajdujących się w aktach sprawy dowodów z zeznań świadków oraz fotografii obrazujących stan budowy, - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez aprobatę stanowiska organu, że skoro Starosta Piski zakwestionował datę 10 maja 2010 r., którą strona podała jako datę dowiedzenia się o decyzji o pozwoleniu na budowę, to organ I instancji sam musi ustalić i podać tę datę, - niezastosowania przez Sąd art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz aprobatę naruszenia przez organ odwoławczy art. 6 i 7 k.p.a., - art. 148 § 1 i 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w konsekwencji wadliwego ustalenia (bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego) przez organ I instancji daty powzięcia przez stronę informacji o decyzji, organ ten powinien prowadzić nadal postępowanie wznowieniowe, - art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1624) przez legalizację postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy budowa została zakończona. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż K. K. wiedział o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę od początku rozpoczęcia budowy, gdyż strony tego postępowania są rodziną, budynek skarżącego przylega do budynku siostrzeńca K. K., przy rozpoczęciu budowy strony pozostawały w dobrych stosunkach. W trakcie budowy K. K. przebywał na terenie prowadzonych robót i wnosił swoje zastrzeżenia co do sposobu prowadzenia robót. Skarżący podniósł ponadto, że z załączonych do akt fotografii wynika, że roboty budowlane zostały już zakończone, a sporny budynek jest w stanie surowym zamkniętym. W przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem postępowanie w tej sprawie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Z przepisu tego wynika, że bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. powinien być liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie od dnia, w którym miała taką możliwość (R. Stankiewicz [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 626). Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na domniemaniu, że skoro budowa na działce inwestora sąsiadującej z nieruchomością K. K. rozpoczęła się w dniu 17 sierpnia 2009 r. i na działce tej znajdowała się tablica informacyjna budowy, to od tej daty K. K. miał potencjalną możliwość dowiedzenia się o decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z tym, złożony przez niego w dniu 20 maja 2010 r. wniosek o wznowienie postępowania jest spóźniony. Organ odwoławczy oraz Sąd I instancji prawidłowo jednak uznał, że organ badający zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. powinien ustalić konkretną datę, w której strona dowiedziała się o decyzji, gdyż od tego konkretnego dnia rozpoczyna bieg termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Starosta Piski powinien więc wskazać konkretną datę, w której K. K. dowiedział się o decyzji z dnia [...] maja 2009 r., a nie powoływać się na bliżej nieokreślony okres czasu (rozpoczynający się od dnia 17 sierpnia 2009 r.), w którym strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku, gdy organ I instancji nie ustali tej daty, powinien – jako początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. – przyjąć datę wskazaną przez stronę, tj. 10 maja 2010 r., prowadzić postępowanie wznowieniowe i zakończyć je jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a. Niezasadne są w związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz powiązany z nim zarzut naruszenia - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. , art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 6 i 7 k.p.a., W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1624) przez prowadzenie postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy budowa została zakończona i postępowanie powinno zostać umorzone, wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu jest prawidłowość wszczęcia postępowania wznowieniowego, natomiast Sąd nie może przesądzać jaką decyzją powinno zakończyć się to postępowanie wznowieniowe, gdyż na tym etapie postępowania należy to do kompetencji organów administracji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.