II SA/Bk 773/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Wojewoda P., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm., dalej powoływana jako: "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2012 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru geodezyjnego P. w gminie S. Zdaniem organu powyższa uchwała narusza prawo, a zatem istniała konieczność stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda P. wskazał, że z zapisów planu wynika, że na terenie wyznaczonym w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (4MN) nie istnieje sieć kanalizacji sanitarnej oraz sieć wodociągowa, co przy ustalonym zakazie lokalizacji lokalnych ujęć wody i budowy indywidualnych odpowiedników kanalizacji sanitarnej (zbiorników szczelnych) doprowadzi do braku możliwości uzyskania przez przyszłych inwestorów pozwoleń na planowaną w tym miejscu zabudowę, do czasu realizacji sieci infrastruktury technicznej projektowanej w pasie drogowym drogi wewnętrznej 18KDW. Akceptacja (planistyczna i formalno-prawna) lokalizacji strefy sanitarnej 150 m od istniejącego cmentarza, w konsekwencji prowadzi do blokady inwestycyjnej terenów wyznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (4MN). Zgodnie z § 12 ust. 4 niniejszej uchwały odblokowanie części terenu między 50 a 150 metrem strefy sanitarnej cmentarza nastąpi dopiero wtedy, gdy teren ten posiadać będzie sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody będą do niej podłączone. Zdaniem Wojewody, takie "etapowanie" realizacji zagospodarowania (tj. wyprzedzające wykonanie kanalizacji sanitarnej) jest w świetle obowiązującego prawa niedopuszczalne. Realizacja infrastruktury jest zadaniem własnym gminy natomiast zagospodarowanie terenów pozostaje w wyłącznej gestii ich właścicieli i powinno być umożliwione bezwarunkowo, bezpośrednio po wejściu w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w pełnym zakresie określonym w tym planie. Zdaniem Wojewody, proponowana regulacja stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, dalej powoływana jako: "u.p.z.p."), zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby w dowolnym czasie i na dowolnej działce możliwe było uzyskanie pozwolenia na budowę inwestycji w tym planie dopuszczonych. Przyjęte w przedmiotowym planie rozwiązania uniemożliwiają wydanie na jego podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), projekt budowlany powinien zawierać m.in. sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków. Zdaniem organu nadzoru, także wyznaczenie przez Radę Gminy w strefie ochrony sanitarnej, terenów rekreacyjnych (13 ZR) jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W tym zakresie Wojewoda powołał się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315 ze zm.). Z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody P. nie zgodziła się Gmina S. i w wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skardze zarzuciła naruszenie: - art. 91 ust. 1 u.s.g., polegające na błędnym przyjęciu przez organ nadzoru, iż uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego P. w gminie S. sprzeczna jest z prawem, przy jednoczesnym zakwalifikowaniu stwierdzonego uchybienia jako istotne naruszenie prawa, - art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegające na błędnym uznaniu przez organ nadzoru, iż przyjęte przez Gminę S. ustalenia naruszają art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Skarżąca gmina, wskazując na powyższe uchybienia wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ nadzoru błędnie zarzucił kwestionowanej uchwale, że stanowi ona naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez brak ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zarzuca "etapowanie" realizacji zagospodarowania. Skarżąca gmina podkreśliła, że istotny dla sprawy miał fakt, że część terenów wyznaczonych w uchwale znajduje się w sąsiedztwie cmentarza parafialnego, co obligowało do ustalenia strefy ochrony sanitarnej dla cmentarza, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315 ze zm.). W strefie tej nie można realizować indywidualnych ujęć wody jak i odbiorników nieczystości, dlatego też takiej możliwości nie przewidywał plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, dopiero zlokalizowanie terenów inwestycyjnych - wyznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (4MN) będą uzasadnieniem do zrealizowania brakujących sieci infrastruktury technicznej. Tym samym niezasadne są zarzuty organu nadzoru "etapowania" realizacji zagospodarowania. Owszem, w § 12 ust. 4 zakwestionowanej uchwały znalazł się zapis będący odpowiednikiem § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., jednakże powyższe można uznać, co najwyżej za zbędny zapis, a nie wprowadzający ograniczenia w zabudowie czy "etapowanie" zagospodarowania. Skarżąca gmina podkreśliła, że w wielu obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego wyznaczane są tereny budowlane oraz wskazywane są zasady budowy infrastruktury technicznej i drogowej, których realizacja ma nastąpić dopiero na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - w zakresie zarówno sieci wodociągowych, sanitarnych jak i układów komunikacyjnych. Dlatego też nie można w tym zakresie mówić o "etapowaniu" realizacji zagospodarowania szczególnie, że plan miejscowy jest instrumentem gminy realizacji zadań publicznych. Skarżąca gmina wskazała także, że zapisy dotyczące ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie terenu znajdującego się w strefie ochronnej cmentarza są wystarczające i zabezpieczają działania w obrębie tej strefy zgodnie z obowiązującymi przepisami - potwierdza to uzyskanie pozytywnych opinii i uzgodnień do projektu planu oraz brak wyrażenia wątpliwości w tym zakresie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. pismem z dnia 01.02.2012 r. wydał postanowienie [...], w którym uzgodnił pod względem higienicznym i zdrowotnym projekt planu bez uwag. Lokalizacja w planie terenów zieleni rekreacyjnej, oznaczonych symbolem 13ZR, (związanych funkcjonalnie z działkami budowlanymi na terenie 4MN), w strefie ochrony sanitarnej cmentarza, nie jest zabroniona w świetle obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej p.p.s.a.), sądy administracyjne dokonują kontroli administracji publicznej, stosując środki prawne określone w ustawie. Zasadność kontroli polega na zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu, tak pod względem błędów formalnoprawnych, jak i materialnoprawnych. Przedmiotem poddanym kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lipca 2012 r., wydane w oparciu o treść art. 91 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie w myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Problematyka planowania przestrzennego normowana jest przepisami u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1 do zadań własnych gminy zalicza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie, określane jest to "władztwem planistycznym". Uprawnia gminy do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu są jedynie ograniczone bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Oznacza to, że gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów pod tym jednak warunkiem, że następuje to bez naruszenia przepisów. Przejawem kontroli nad przestrzeganiem przez gminy prawa w zakresie władztwa planistycznego, jest art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (nie powoływany przez organ nadzoru jako podstawa prawna rozstrzygnięcia nadzorczego), który stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W świetle powyższych regulacji przyjąć należy, że dokonywana w ramach nadzoru przez wojewodę kontrola uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie planów zagospodarowania terenu ma na celu badanie legalności tych aktów pod kątem ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie ich podjęcia, natomiast nie może ingerować w kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej. Zatem, aby zachodziła podstawa do stwierdzenie nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, organ nadzoru ma obowiązek wykazania, że taki akt narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Zaznaczyć wręcz należy, iż dla stwierdzenie nieważności uchwały nie wystarczy każde naruszenie przepisów prawa - naruszenie takie musi mieć istotny charakter, a zatem oczywisty i bezpośredni. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Przyjąć zatem należy, że istotne naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść uchwały pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa uchwała nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższych rozważań wynika, że uwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnione jest wówczas, gdy organ nadzoru nie wykaże, aby treść tej uchwały lub tryb jej podjęcia istotnie naruszały prawo. W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zasadniczym zarzutem postawionym przez organ nadzoru było naruszenie przez uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez nieokreślenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w szczególności infrastruktury zaopatrzenia w wodę i usuwania ścieków na terenie wyznaczonym w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (4MN). W ocenie Sądu, organ nadzoru nie wykazał w dostateczny sposób, aby treść kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego naruszała powyższy przepis i zachodziła w związku z tym, konieczność stwierdzenia nieważności całego planu. Wbrew twierdzeniom organu, w kwestionowanym planie znajdują się ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej - (Rozdział 4 planu, §13 -16), w tym także dla obszaru wyznaczonym w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (4MN). Owszem, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 2 planu, zakazuje się budowy lokalnych ujęć wody, jednakże podkreślić należy, iż część z terenów wyznaczonych po zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną jako (4MN) położona jest w strefie ochrony sanitarnej istniejącego cmentarza parafialnego, a zatem stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, nie istniała możliwość realizacji indywidualnych ujęć wody i odbiorników nieczystości na tym obszarze. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Rada Gminy S. przytoczyła powyższą regulację w treści § 12 ust. 4 kwestionowanej uchwały, co nie oznacza jednak, tak jak wskazuje organ nadzoru, że na terenach objętym planem a przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (4MN) nie będzie można uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak kanalizacji sanitarnej i wodociągowej. Zgodnie z załącznikiem Nr 1 do kwestionowanej uchwały, przewidziana została budowa sieci wodociągowej do terenu objętego obszarem 4MN, co zważywszy na wieloletni charakter planu zagospodarowania przestrzennego nie może być poczytywanie jako błąd, czy jak to określa organ nadzoru "etapowanie" realizacji zagospodarowania. Niezrozumiałym jest zarzut organu nadzoru, dotyczący zablokowania dla inwestycji, terenu pomiędzy 50 a 150 m strefy sanitarnej cmentarza do czasu posiadania przez ten teren sieci wodociągowej i podłączenia wszystkich budynków do wodociągu. Podkreślić należy, iż na obszarze tym, rada gminy wyraźnie wprowadziła zakaz zabudowy mieszkaniowej oraz innych obiektów wymienionych w § 12 ust. 4 uchwały - § 20 ust. 1 pkt 3 uchwały, dlatego też nie można mówić o jakimkolwiek "etapowaniu" zagospodarowania i rozbudowy, skoro na tym obszarze taka rozbudowa jest niedopuszczalna. Oczywistym jest, że w takiej sytuacji, bez względu na istnienie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, na obszarze objętym strefą sanitarną cmentarza, inwestor nie uzyskania pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych. W świetle powyższego za niezasadne i nieznajdujące oparcia w treści planu zagospodarowania przestrzennego, należało uznać rozważania organu nadzoru dotyczące przepisów Prawa budowlanego, warunkujących uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, z treści rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika również, jaki przepis prawa został naruszony, poprzez ustanowienie przez radę gminy w strefie sanitarnej cmentarza terenów rekreacyjnych (13ZR). Żaden ze wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych jak i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, nie wprowadza takiego zakazu. Skoro organ nadzoru nie wskazał żadnego przepisu, z którym byłaby niezgodna podjęta uchwała w zakresie terenów rekreacyjnych, stwierdzić należało, że nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Nie bez znaczenia do powyższej oceny pozostaje podnoszona przez skarżącą gminę okoliczność, że na etapie procedury planistycznej dokonano pozytywnych opinii i uzgodnień z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w S., który nie wniósł uwag zarówno w odniesieniu do ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie terenów objętych strefą sanitarną cmentarza jak i lokalizacją na niej terenów rekreacyjnych. Końcowo wskazać także należy, iż z treści rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika dlaczego, rzekomo dostrzeżone przez organ nadzoru naruszenia przepisów prawa, które odnosiły się praktycznie wyłącznie do terenów zabudowy mieszkaniowej oznaczonej jako 4MN, obligowały organ nadzoru, do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały w całości, a nie jedynie w części. Podkreślić należy, że podjęta uchwała obejmowała także inne tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową (1MN, 2MN, 3MN, 5MN, 6MN), zabudowę usługową (7U, 8U) czy tereny obsługi produkcji w gospodarstwie leśnym (9RU), co do których organ nadzoru nie zgłosił żadnych zastrzeżeń a mimo to stwierdził ich nieważność. Jak wskazał NSA w wyroku z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1287/11, wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. Organ nadzoru, zakładając nawet, że nastąpiło naruszenie prawa, powinien zatem rozważyć czy wskazane było stwierdzenie nieważności planu w całości, czy też, jedynie w części dotyczącej terenów co do których stwierdził nieprawidłowości. Tymczasem organ nie wykazał, w jaki sposób wadliwości przy stanowieniu zapisów planistycznych dotyczących terenów mieszkaniowych 4MN wpłynęły na dezintegrację zapisów dotyczących pozostałych terenów. Tym samym, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Konkludując należało stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., albowiem organ nadzoru nie wykazał, ażeby kwestionowana uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w istotny sposób naruszała prawo, a w konsekwencji, że zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Z uwagi na powyższe na mocy art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji, a o niewykonalności uchylonego aktu orzeczono na mocy art. 152 wspomnianej ustawy.