II OSK 1664/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia WSA del. Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1851/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego Światowid z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1851/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia Ekologicznego Światowid z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w punkcie I. uchylił zaskarżone postanowienie; w punkcie II. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Ekologicznego Światowid kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 134 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia Ekologicznego "Światowid" z siedzibą w Warszawie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży podziemnych dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych, realizowanych w ramach budowy zespołu biurowo-usługowego "[...]" przy zbiegu ul. Ż. i W. z ul. S. w Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 10 kwietnia 2008r., a więc przed dniem 15 listopada 2008 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), w związku z czym zgodnie z art. 153 ust. 1 cytowanej ustawy do postępowania w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy uprzednio obowiązujące, a więc przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, dalej "p.o.ś."), w tym przepisy dotyczące udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu przeprowadzanym z udziałem społeczeństwa. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 53 p.o.ś. organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zatem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, po nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, miały prawo uczestniczyć organizacje ekologiczne oraz inne organizacje społeczne z mocy art. 33 ust. 1 i 1a p.o.ś. Zgodnie z art. 33 ust. 1 organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożą uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony, przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Natomiast zgodnie z ust. 1a zgłoszenie przez organizacje ekologiczne chęci uczestniczenia w postępowaniu powinno nastąpić równocześnie ze złożeniem uwag lub wniosków. Odnośnie wniesionego przez Stowarzyszenie Ekologiczne "Światowid" odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że stowarzyszenie to nie brało udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, tzn. nie zgłosiło chęci uczestniczenia w tym postępowaniu oraz nie przedstawiło wymaganych w takiej sytuacji uwag i wniosków. Nie mogło ono zatem, ze względu na niespełnienie wymogów określonych w art. 33 ust. 1 i 1 a p.o.ś., skutecznie wnieść odwołania, co musiało prowadzić do stwierdzenia jego niedopuszczalności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie złożyło Stowarzyszenie Ekologiczne "Światowid" z siedzibą w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, która w ocenie strony skarżącej znajduje bezpośrednie zastosowanie w związku z art. 9, art. 91 w zw. z art. 32 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Na rozprawie przed Sądem dodatkowo zarzucono naruszenie art. 10a Dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985 r., w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska. Jednocześnie Stowarzyszenie podniosło, że inwestycja ta ma zostać zrealizowana na terenie niezbędnym dla funkcjonowania dwóch podsystemów przyrodniczych Warszawy, stanowiących korytarze wymiany powietrza i oznaczonych w Studium symbolem U-12, gdzie min. udział powierzchni biologicznie czynnej winien wynosić 60 %. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1582/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z ust. 1a art. 33 ustawy wymogiem formalnym uczestniczenia przez organizację ekologiczną w postępowaniu administracyjnym na prawach strony uczynił prawodawca konieczność równoczesnego zgłoszenia chęci uczestniczenia w danym postępowaniu oraz wniesienia uwag lub wniosków. W rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie mimo spełnienia innych wymogów, nie zgłosiło swego udziału w sprawie i nie wniosło żadnych uwag lub wniosków. W konsekwencji WSA stwierdził, że skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2009r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W związku z tym skarżące Stowarzyszenie nie posiadało legitymacji prawnej do wniesienia odwołania. Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie Ekologiczne "Światowid" Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 444/11) uchylił wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrok z dnia 5 listopada 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1582/10) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest dokonanie oceny prawnej, czy przepis art. 33 ust. 1 i 1a ustawy p.o.ś., który może mieć zastosowanie w tej sprawie ma pierwszeństwo przed art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. L 175, s. 40) zmienionej dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r., która reguluje udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska. Dyrektywa ta miała być implementowana do prawa krajowego najpóźniej do 25 czerwca 2005 r. Nastąpiło to ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), która weszła w życie z dniem 28 lipca 2005 r. Z kolei art. 32 ust. 1 p.o.ś. po powyższej nowelizacji stanowił, że przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania powinien podać do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania, a w przypadku, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1, także informację o prowadzonym postępowaniu dotyczącym transgranicznego oddziaływania na środowisko. Dyspozycja art. 33 ust. 1 ustawy p.o.ś. jednoznacznie stanowiła, że tylko organizacje ekologiczne, które uzasadnią to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, mogą uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się). Oznacza to, że udział w postępowaniu ograniczony został terminem, a w stosunku do organizacji ekologicznej dodatkowo miejscem działania organizacji i obowiązkiem złożenia w terminie uwag i wniosków. Zdaniem NSA wprowadzona ustawą z dnia 18 maja 2005 r., zmiana przepisów nie stanowiła pełnej implementacji art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r., która to nastąpiła dopiero w art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W świetle dyspozycji art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. zastosowanie powinny mieć jeszcze przepisy ustawy p.o.ś. czyli art. 33 ust. 1 i 1a tejże ustawy chociaż ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw nie w pełni implementowała dyrektywę Rady 85/337/EWG, wprowadzając ograniczenia dostępu organizacji ekologicznej do postępowania. Zdaniem NSA zachodzi niezgodność art. 33 ust. 1 i 1a ustawy p.o.ś. z art. 10a cytowanej dyrektywy. W takiej sytuacji należy uznać pierwszeństwo stosowania prawa unijnego. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że przepisy art. 33 ust. 1 i 1a ustawy p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r., w świetle art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie będą miały zastosowania do udziału danej organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, ponieważ pierwszeństwo w zastosowaniu ma przepis art. 10a cyt. dyrektywy Rady 85/337/EWG w brzmieniu nadanym po nowelizacji przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE – Dz.Urz. UE L 2003.156.17. NSA wskazał także, że z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wynika, że każdy podmiot może wywodzić z przepisów danej dyrektywy swoje prawa wobec państwa jeżeli są to przepisy jasne i bezwarunkowe oraz jeżeli upłynął termin do jej implementacji zaś dane państwo członkowskie jej nie implementowało lub była ona niepełna czy też nieprawidłowa. Dalej stwierdzono, że dyrektywa 85/337/EWG znowelizowana dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE – nie została – nowelą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw – implementowana w pełnym zakresie do krajowego porządku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 29 listopada 2012 r. przywołując treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), wyjaśnił, iż jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji wskazał, że skutkiem przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisów jest uprawnienie podmiotowe skarżącego stowarzyszenia do rozpatrzenia jego odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży podziemnych. W jaki natomiast sposób owo odwołanie zostanie rozpoznane, a w szczególności czy zostało ono wniesione w terminie jest odrębną kwestią. Sąd I instancji uznał, że Kolegium wydając zaskarżone postanowienie naruszyło zarówno przepis prawa materialnego tj. art. 33 p.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie oraz normę o charakterze procesowym tj. art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność odwołania skarżącego stowarzyszenia z przyczyny wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) p.p.s.a. w punkcie I. uchylił zaskarżone postanowienie; w punkcie II. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1a) i c), art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji kwestii uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. przez Stowarzyszenie Ekologiczne "Światowid" mimo, iż powyższe wynikało bezspornie z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy oraz brak zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do zbadania prawidłowości zachowania terminu i wydania orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych nadto wniesiono o zwolnienie od kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ze znajdujących się w sprawie zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, iż decyzja została doręczona ostatniej stronie postępowania w dniu [...].03.2009 r. Stowarzyszenie Ekologiczne "Światowid" złożyło odwołanie od omawianej decyzji w dniu [...].05.2009 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku pomijając zupełnie kwestię zachowania przez Stowarzyszenie terminu do wniesienia odwołania, przyjął stan faktyczny wynikający z akt jednakże nie dokonał jego właściwej oceny, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przemilczenie uchybienia terminu jest tym bardziej niezrozumiałe, w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie złożył do Sądu I instancji pismo, w którym w obszerny sposób odniósł się do niedochowania przez Stowarzyszenie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Biorąc powyższe pod uwagę uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Tymczasem cały sens przedstawienia stronom sporu sądowego motywów orzeczenia polega na wytłumaczeniu im powodów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Jeżeli strona nie uzyskuje odpowiedzi na przedstawione przez nią kwestie i wątpliwości to doszło do naruszenia powołanego przepisu p.p.s.a. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji wskazując na uchybienie terminu nie wyszedłby poza granice sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie tą podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej naruszył Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na naruszeniu przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki uchybienia Sądu I instancji polegały na tym, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do kwestii uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Należy przede wszystkim zauważyć, iż wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie II OSK 444/11 Naczelny Sad Administracyjny przesądził, iż Stowarzyszenie Ekologiczne "Światowid" z siedzibą w Warszawie powinno być stroną postępowania w niniejszej sprawie. Wobec powyższego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania w/w organizacji ekologicznej zapadło z naruszeniem prawa, ponieważ nie wystąpiły w tym zakresie konieczne ustawowe przesłanki do zastosowania przepisu art. 134 k.p.a. Po tym orzeczeniu Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok był związany wykładnią prawa przeprowadzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 190 p.p.s.a. i w związku z powyższym miał obowiązek wyeliminować z obiegu prawnego zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r., ażeby organ odwoławczy rozpoznał wniesione przez stowarzyszenie "Światowid" odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Z procedurą odwoławczą związane są też kwestie spełnienia przez składającego odwołanie wymogów formalnych, między innymi czy odwołanie wniesiono w terminie, ale kwestia zbadania wymogów formalnych odwołania należy do organu, który jest właściwy do jego rozpatrzenia i w tym zakresie nie może być zastępowany przez sąd administracyjny, który jak wspomniano wyżej wyeliminował z obiegu prawnego postanowienie uznające, iż powołane wyżej stowarzyszenie nie ma przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu i tylko i wyłącznie ta kwestia powinna być przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Dopiero bowiem gdy ponownie odwołanie będzie przedmiotem rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie i zapadnie odpowiednie orzeczenie będzie ono ewentualnie po wniesieniu skutecznej skargi przedmiotem rozpoznania przez sad administracyjny. Oczywiście kwestie podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinny być przedmiotem rozważań organu odwoławczego, ale to do niego należy autonomiczna ocena, czy odwołanie zostało wniesione w terminie i czy będzie przedmiotem merytorycznych rozważań, których skutkiem będzie wydanie decyzji na podstawie art. 138 k.p.a., czy też organ stwierdzi uchybienie terminu do wniesienia odwołania i wyda odpowiednie orzeczenie na podstawie art. 134 k.p.a. Oczywiście ma rację skarżąca kasacyjnie, że w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., ale musi to najpierw zbadać, a tego do chwili obecnej w niniejszej sprawie nie zrobił i nie można tego uprawnienia odbierać organowi odwoławczemu przez ocenę sadu administracyjnego wydaną przy okazji kontroli innego orzeczenia, którego przesłanki wydania były całkowicie odmienne. Z powyższych względów Naczelny Sad Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.