IV SA/Wa 813/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. P. i R. P. wspólników spółki cywilnej Usługi G. na zarządzenie Starosty L. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie: cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego p o s t a n a w i a : - odrzucić skargę - Jednym pismem procesowym, na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, pełnomocnik skarżących Ma. P. i R. P. wniósł skargę na siedem zarządzeń Starosty L., w tym na zarządzenie nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji. Zaskarżonym zarządzeniom zarzucono naruszenie: • Art. 94 Konstytucji RP, • Art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), • Art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, • Art. 2, art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 26 lutego 1982r. o cenach (Dz. U. z 1988r., Nr 27, poz. 195 ze zm.). • Pkt. 9.12 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 oraz pkt. 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004r., Nr 37, poz. 333). Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności wymienionych zarządzeń na zasadzie art. 147 P.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są geodetami prowadzącymi działalność w zakresie usług geodezyjnych i kartograficznych i dokonują zgłaszania prac geodezyjnych m.in. staroście l. Poza opłatami nałożonymi przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (...) wykonawca dodatkowo jest obowiązany uiścić opłaty za sporządzenie kopii materiałów i aktualizację mapy zasadniczej, które od 1999r. są ustalane i pobierane na podstawie zarządzeń starosty l. Wskazane zarządzenia zostały wydane bez delegacji ustawowej dla starosty, a zatem nie mogą stanowić podstawy nakładania obowiązków cywilnoprawnych. Skarżący podkreślają, że posiadają interes prawny w złożeniu skargi, bowiem w latach 2000-2011 na podstawie kwestionowanych zarządzeń pobierano od nich opłaty za wskazane w zarządzeniach czynności. W ocenie skarżących z przepisów prawa geodezyjnego tj. art. 40 ust. 3 i 3b, jak i obowiązującego od dnia 7 czerwca 2010r. ustępu 3c w zw. z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) wynika, że wyłącznie właściwym do stanowienia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest Minister właściwy do spraw administracji publicznej (wcześniej Minister właściwy do spraw architektury i budownictwa). Delegacja zawarta w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) nie zawiera uprawnienia do cedowania przez ministra przedmiotowych kompetencji na inny organ. Na podstawie tego przepisu zostały wydane trzy kolejno obowiązujące rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1998r., z dnia 14 listopada 2000r. oraz z dnia 19 lutego 2004r. Wysokość opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatów ewidencyjnych została określona w tych rozporządzeniach. Mimo, że załączniki te wskazywały, że nie zawierają kosztów sporządzenia kopii to właściwy minister nie skorzystał z prawa wydania rozporządzenia, w którym te opłaty by określił. Dalej podkreślono, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie takie musi być wyraźnie sformułowane w ustawie. Jedynie przepis rangi ustawowej mógłby przesądzać o odpłatnym charakterze czynności związanych ze sporządzeniem kopii materiałów geodezyjnych i aktualizacją mapy zasadniczej. Żaden przepis prawa geodezyjnego nie stanowi jakoby sporządzanie kopii było czynnością odpłatną, a do ustalania takich opłat uprawniony byłby starosta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że zarządzenie starosty nie jest aktem prawa miejscowego, a określone w nim opłaty zostały ustalone w celu stosowania jednolitych cen w stosunku do wszystkich podmiotów. Akt ten nie narusza interesu prawnego skarżących i skarżący nie mają legitymacji do wniesienia skargi, gdyż żadne przepisy prawa nie określają innych cen ani opłat za te usługi. Nie określają także, że usługi te są nieodpłatne. Każdy klient może zakwestionować zasadność ustalania opłat na podstawie przepisów antymonopolowych. Dalej podniesiono, iż zgodnie z pkt. 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333) opłaty określone w tabelach nie obejmują kosztów sporządzania kopii, co nie oznacza, że sporządzanie kopii jest nieodpłatne. Zdaniem organu kompetencje Starosty do wydawania takich zarządzeń wynikają z art. 7d pkt 7, art. 40 ust. 3 pkt 3 i ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Starosty L. nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji. Kwestią istotną w sprawie jest zaznaczenie na wstępie, że starosta pełni rolę z jednej strony organu administracji publicznej z zakresu geodezji i kartografii, co wynika z brzmienia obowiązującego w dacie wydania spornego zarządzenia art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), który wyszczególniał kompetencje starosty, z drugiej zaś strony jest osobą stojącą na czele organu samorządu terytorialnego jakim jest zarząd powiatu. Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), która generalnie weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999r. (poza kilkoma przepisami), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na równi z uchwałą orzecznictwo traktuje zarządzenie starosty powiatu, mające charakter generalny (vide wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2001r., sygn. akt II SA/Kr 1797/99). Ten także przepis został wskazany w skardze jako podstawa prawna żądania skarżących. Zaskarżone zarządzenie ustala ceny za sporządzenie kopii dokumentów znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Sąd wykłada treść tego zarządzenia jako ustalenie cennika za wykonanie określonej usługi. Wbrew natomiast wywodom skargi zaskarżone zarządzenie nie odnosi się do kwestii opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Kompetencja w tym zakresie bowiem należała wyłącznie do Ministra Infrastruktury, który w oparciu o upoważnienie ustawowe wydał stosowne rozporządzenie. Takim przepisem był i jest nadal art. 40 ust. 5 pkt 1b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozporządzenie w sprawie ustalenia opłat za czynności geodezyjne zostało wydane w dniu 19 lutego 2004r. o tytule: rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). W sposób wyczerpujący regulowało jakie opłaty i za jakie czynności mogły zostać pobrane przez organ geodezyjny. Rola zatem starosty, a dokładnie pracowników urzędu ograniczała się do stosowania wskazanego wyżej rozporządzenia i naliczania opłat oraz ich pobierania za wykonane czynności. W tym miejscu Sąd podziela pogląd skarżących, iż poprzez ustalanie nowych opłat, nie objętych zarządzeniem ministra, starosta wkroczyłby w kompetencję należącą do innego organu. Na tym etapie rozważań wymaga podkreślenia, że konieczne jest rozróżnienie przewidzianych przez wskazane rozporządzenie Ministra Infrastruktury opłat za czynności z zakresu geodezji i kartografii oraz ceny za usługi świadczone przez urząd starosty, wymienione w załączniku nr 1 do spornego zarządzenia, a polegające na wykonywaniu odbitek z mapy, na kartowaniu mapy oraz wymienionych urządzeń oraz innych czynności. Art. 41 ust. 1 ustawy stanowił, że tworzy się Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zwany dalej "Funduszem", składający się z funduszy centralnego, wojewódzkich i powiatowych. Natomiast ust. 3a stanowił, że przychodami funduszy powiatowych są wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, a także inne wpływy. Dalej środki Funduszu są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. Przepis ten rozróżniał wpływy ze sprzedaży kopii określonych dokumentów oraz wpływy z opłat pobieranych za czynności geodezyjne. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6) P.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu nie można podzielić poglądu, że zaskarżone zarządzenie starosty stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Aby jednak możliwe było zakwalifikowanie danego aktu jako prawa miejscowego należy wpierw zbadać, czy dany organ ma uprawnienie do stanowienia norm prawnych. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. O zastrzeżonych kompetencjach rady stanowi natomiast art. 12 cytowanej ustawy, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in.: stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu; wybór i odwołanie zarządu oraz ustalanie wynagrodzenia jego przewodniczącego; powoływanie i odwoływanie, na wniosek starosty, skarbnika powiatu, będącego głównym księgowym budżetu powiatu; stanowienie o kierunkach działania zarządu powiatu oraz rozpatrywanie sprawozdań z działalności zarządu, w tym z działalności finansowej; uchwalanie budżetu powiatu; rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarządu z tego tytułu, a także podejmowanie uchwał w sprawach określonych w dalszych przepisach ustawy. Z powyższego zestawienia wynika, iż rada powiatu jest najważniejszym organem powiatu pełniącym dwie podstawowe funkcje. Jest ona (poza referendum) najwyższym organem stanowiącym powiatu oraz jest organem kontrolnym. Art. 12 cytowanej ustawy wskazuje na zakres wyłącznej właściwości rady powiatu, co oznacza, że kompetencji tych rada nie może przekazać innemu organowi. Szczegółowo kwestie stanowienia prawa miejscowego przez powiat reguluje art. 40 i nast. powołanej wyżej ustawy. Analiza tych przepisów wskazuje, że ze względu na treść podjętego zarządzenia oraz organ, który podjął to zarządzenie zaskarżony akt w niniejszej sprawie nie jest aktem prawa miejscowego. Wobec powyższego starosta nie posiada kompetencji do stanowienia prawa miejscowego, a tym samym zaskarżone zarządzenie nie stanowi takiego prawa. Jednocześnie należy odróżnić kompetencję starosty do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, co wynika z art. 38 ust. 1 tej ustawy. Zarządzenie to bowiem ma charakter generalny, skierowany do nieograniczonej liczby podmiotów. Z tych powodów Sąd doszedł do wniosku, że jedyną ewentualną podstawą zaskarżenia owego zarządzenia starosty byłby przywołany art. 3 § 2 pkt 6) P.p.s.a. Nie został jednak spełniony warunek, aby zarządzenie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego (vide postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Ponadto uprawnienie do działania, w tym wypadku w formie zarządzenia, musiałoby znaleźć umocowanie w przepisach prawa materialnego administracyjnego. Tymczasem z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika, aby starosta był władny wydawać jakiekolwiek zarządzenie w kwestii ustalenia ceny sprzedaży kopii materiałów geodezyjnych. Te przepisy, które zostały wskazane w treści samego rozporządzenia oraz powołane w odpowiedzi na skargę nie stanowią podstawy prawnej do działania starosty w kwestii ustalania cen. Mają charakter ogólny i nie przyznają kompetencji temu organowi, aby w trybie aktu z zakresu administracji publicznej rozstrzygał o kwestiach, które regulowane są prawem cywilnym. Z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego natomiast wynika, że wpływy ze sprzedaży kopii określonych dokumentów stanowią dochody powiatu. Przepis ten należy powiązać z treścią obowiązującego w chwili wydania spornego zarządzenia art. 56 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie powiatowym tj. dochodami powiatu mogą być inne wpływy uzyskiwane na podstawie odrębnych przepisów. Takimi dochodami zatem mogą być również dochody z tytuły uzyskiwania ceny za kopiowanie dokumentów i podobne czynności. W ocenie Sądu stanowią te czynności usługę wykonywaną na rzecz klienta powiatowego zasobu, nie zaś opłatę administracyjną bowiem do jej ustanowienia powołany jest właściwy minister, nie zaś starosta. Nabywanie zaś przez klienta usług następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy. Z tych względów Sąd uznał, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a.