I OSK 366/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. i R.P. wspólników spółki cywilnej "Usługi [...]" od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 813/12 w sprawie ze skargi M.P. i R.P. wspólników spółki cywilnej "Usługi [...]" na zarządzenie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Postanowieniem z dnia 29 listopada 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wa 813/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M.P. i R.P. wspólników spółki cywilnej "Usługi [...]" na zarządzenie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. M.P. i R.P. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynili zarządzenie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucili naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 40 ust. 3c ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 2, art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (t. j.: Dz. U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195 ze zm.), pkt 9.12 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 oraz pkt 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi wyjaśniono, że skarżący są geodetami prowadzącymi działalność w zakresie usług geodezyjnych i kartograficznych i dokonują zgłaszania prac geodezyjnych m.in. Staroście [...]. Poza opłatami nałożonymi przez ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury, wykonawca dodatkowo jest obowiązany uiścić opłaty za sporządzenie kopii materiałów i aktualizację mapy zasadniczej, które od 1999 r. są ustalane i pobierane na podstawie zarządzeń Starosty [...]. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez delegacji ustawowej dla starosty, a zatem nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązków cywilnoprawnych. Skarżący wskazali, że posiadają interes prawny w złożeniu skargi, bowiem na podstawie kwestionowanego zarządzenia pobierano od nich opłaty za wskazane czynności. W ich ocenie, z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. art. 40 ust. 3 i ust. 3b, jak i obowiązującego od dnia 7 czerwca 2010 r. ustępu 3c w związku z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b", wynika, że wyłącznie właściwym do stanowienia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest minister właściwy do spraw administracji publicznej (wcześniej minister właściwy do spraw architektury i budownictwa). Delegacja zawarta w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" nie zawiera uprawnienia do cedowania przez ministra przedmiotowych kompetencji na inny organ. Na podstawie tego przepisu zostały wydane trzy kolejno obowiązujące rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1998 r., z dnia 14 listopada 2000 r. oraz z dnia 19 lutego 2004 r. Wysokość opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatów ewidencyjnych została określona w załącznikach do tych rozporządzeń. Mimo, że załączniki te wskazywały, że nie zawierają kosztów sporządzenia kopii, to właściwy minister nie skorzystał z prawa wydania rozporządzenia, w którym opłaty te zostałyby określone. Akty prawa miejscowego mogą być stanowione jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie takie musi być wyraźnie sformułowane w ustawie. Jedynie przepis rangi ustawowej mógłby przesądzać o odpłatnym charakterze czynności związanych ze sporządzeniem kopii materiałów geodezyjnych i aktualizacją mapy zasadniczej. Żaden przepis prawa geodezyjnego nie stanowi, jakoby sporządzanie kopii było czynnością odpłatną, a do ustalania takich opłat uprawniony byłby starosta. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, a określone w nim opłaty zostały ustalone w celu stosowania jednolitych cen w stosunku do wszystkich podmiotów. Akt ten nie narusza interesu prawnego skarżących i skarżący nie mają legitymacji do wniesienia skargi, gdyż żadne przepisy prawa nie określają innych cen ani opłat za te usługi. Nie określają także, że usługi te są nieodpłatne. Każdy klient może zakwestionować zasadność ustalania opłat na podstawie przepisów antymonopolowych. Zgodnie z punktem 8 załącznika nr 4 do ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, opłaty określone w tabelach nie obejmują kosztów sporządzania kopii, co nie oznacza, że sporządzanie kopii jest nieodpłatne. Zdaniem organu, kompetencje starosty do wydania zaskarżonego zarządzenia wynikają z art. 7d pkt 7, art. 40 ust. 3 pkt 3 i ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za niedopuszczalną. Sąd podniósł, że starosta pełni rolę – z jednej strony – organu administracji publicznej z zakresu geodezji i kartografii, co wynika z brzmienia obowiązującego w dacie wydania spornego zarządzenia art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), który wyszczególniał kompetencje starosty, z drugiej zaś strony – jest osobą stojącą na czele organu samorządu terytorialnego, jakim jest zarząd powiatu. Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), która generalnie weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. (poza kilkoma przepisami), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że na równi z uchwałą orzecznictwo traktuje zarządzenie starosty powiatu, mające charakter generalny. Zaskarżone zarządzenie ustala ceny za sporządzenie kopii dokumentów znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Zdaniem Sądu, treść tego zarządzenia winna być wykładana jako ustalenie cennika za wykonanie określonej usługi. Natomiast, wbrew wywodom zawartym w skardze, zaskarżone zarządzenie nie odnosi się do kwestii opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Kompetencja w tym zakresie należała bowiem wyłącznie do Ministra Infrastruktury, który w oparciu o upoważnienie ustawowe wydał stosowne rozporządzenie. Takim przepisem był i jest nadal art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo geodezyjne I kartograficzne. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego zostało wydane w dniu 19 lutego 2004 r., zatem rola starosty, a dokładnie pracowników urzędu, ograniczała się do stosowania wskazanego wyżej rozporządzenia i naliczania opłat oraz ich pobierania za wykonane czynności. Sąd podzielił pogląd skarżących, że poprzez ustalanie nowych opłat, nieobjętych rozporządzeniem Ministra, starosta wkroczyłby w kompetencję należącą do innego organu. WSA w Warszawie podkreślił, że w powyższym kontekście konieczne jest rozróżnienie przewidzianych przez wskazane rozporządzenie Ministra Infrastruktury opłat za czynności z zakresu geodezji i kartografii oraz cen za usługi świadczone przez Urząd Starosty [...], wymienione w załączniku nr 1 do spornego zarządzenia, a polegające na wykonywaniu odbitek z mapy, na kartowaniu mapy oraz wymienionych urządzeń oraz innych czynności. Sąd wskazał, że art. 41 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowił, że tworzy się Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zwany dalej "Funduszem", składający się z funduszy: centralnego, wojewódzkich i powiatowych. Natomiast ust. 3a stanowił, że przychodami funduszy powiatowych są wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, a także inne wpływy. Środki Funduszu są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. Przepis ten rozróżniał wpływy ze sprzedaży kopii określonych dokumentów oraz wpływy z opłat pobieranych za czynności geodezyjne. Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne, niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu, nie można podzielić poglądu, że zaskarżone zarządzenie Starosty [...] stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Aby jednak możliwe było zakwalifikowanie danego aktu jako aktu prawa miejscowego, należy wpierw zbadać, czy dany organ ma uprawnienie do stanowienia norm prawnych. Z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. O zastrzeżonych kompetencjach rady stanowi natomiast art. 12 cyt. ustawy, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in.: stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu, wybór i odwołanie zarządu oraz ustalanie wynagrodzenia jego przewodniczącego, powoływanie i odwoływanie, na wniosek starosty, skarbnika powiatu, będącego głównym księgowym budżetu powiatu, stanowienie o kierunkach działania zarządu powiatu oraz rozpatrywanie sprawozdań z działalności zarządu, w tym z działalności finansowej, uchwalanie budżetu powiatu, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium dla zarządu z tego tytułu, a także podejmowanie uchwał w sprawach określonych w dalszych przepisach ustawy. W ocenie Sądu, z powyższego zestawienia wynika, iż rada powiatu jest najważniejszym organem powiatu, pełniącym dwie podstawowe funkcje. Jest ona (poza referendum) najwyższym organem stanowiącym powiatu oraz jest organem kontrolnym. Artykuł 12 tej ustawy wskazuje na zakres wyłącznej właściwości rady powiatu, co oznacza, że kompetencji tych rada nie może przekazać innemu organowi. Szczegółowo kwestie stanowienia prawa miejscowego przez powiat reguluje art. 40 i nast. powołanej ustawy. Zdaniem Sądu, analiza tych przepisów wskazuje, że ze względu na treść podjętego zarządzenia oraz organ, który wydał to zarządzenie, zaskarżony akt w niniejszej sprawie nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż starosta nie posiada kompetencji do stanowienia prawa miejscowego, a tym samym zaskarżone zarządzenie Starosty [...] nie stanowi takiego prawa. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że należy odróżnić kompetencję starosty do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, co wynika z art. 38 ust. 1 ww. ustawy, od zarządzeń mających charakter generalny, a skierowanych do nieograniczonej liczby podmiotów. Z tego względu Sąd doszedł do wniosku, że jedyną ewentualną podstawą zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia Starosty [...] mógłby być przywołany art. 3 § 2 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże nie został spełniony warunek, aby zarządzenie to zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Ponadto, uprawnienie do działania, w tym wypadku w formie zarządzenia, musiałoby znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Tymczasem, w ocenie Sądu, z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika, aby starosta był władny wydawać jakiekolwiek zarządzenie w kwestii ustalenia ceny za sprzedaż kopii materiałów geodezyjnych. Te przepisy, które zostały wskazane w treści samego rozporządzenia oraz powołane w odpowiedzi na skargę nie stanowią podstawy prawnej do działania starosty w sprawie ustalania cen. Mają one jedynie charakter ogólny i nie przyznają kompetencji temu organowi, aby w trybie aktu z zakresu administracji publicznej mógł rozstrzygać o kwestiach, które regulowane są prawem cywilnym. Z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego natomiast wynika, że wpływy ze sprzedaży kopii określonych dokumentów stanowią dochody powiatu. Przepisy te należy powiązać z treścią obowiązującego w chwili wydania spornego zarządzenia art. 56 ust. 2 pkt 9 ww. ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że dochodami powiatu mogą być inne wpływy uzyskiwane na podstawie odrębnych przepisów. Takimi dochodami zatem mogą być również dochody z tytułu ustalenia ceny za kopiowanie dokumentów i podobne czynności. Zdaniem Sądu, czynności te stanowią usługę wykonywaną na rzecz klienta powiatowego zasobu, nie zaś opłatę administracyjną, bowiem do jej ustanowienia powołany jest właściwy minister, nie zaś starosta. Z kolei nabywanie przez klienta usług następuje w formie czynności cywilnoprawnej, poprzez zawarcie umowy. Dlatego też, stosując art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę odrzucił. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M.P. i R.P. wspólnicy spółki cywilnej "Usługi [...]", wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 87 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżone zarządzenie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy wniesienie skargi było dopuszczalne, wszak zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego. Z ostrożności procesowej podniesiono także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 87 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zarządzenie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz nie zawiera elementów władztwa administracyjnego, a w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy wniesienie skargi było dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowe, bowiem zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie ogólnych przepisów kompetencyjnych i jego treść skierowana jest do podległych organowi pracowników, nie stanowi zatem aktu prawa miejscowego, który podlegałby kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż zaskarżone zarządzenie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi aktu prawa miejscowego, czym naruszył art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uznając skargę za niedopuszczalną. WSA w Warszawie wywiódł tę tezę z faktu, że Starosta nie ma uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego, gdyż kompetencje w tym zakresie posiada jedynie Rada Powiatu. Zdaniem Sądu I instancji, przedmiotowe zarządzenie nie jest także innym aktem, kontrolowanym na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to z tego względu, że brak w nim elementów władztwa administracyjnego, które w sposób jednostronny kształtowałoby prawa i obowiązki skarżących, a nadto brak ku temu podstaw w przepisach materialnego prawa administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone zarządzenie jest aktem o charakterze cywilnoprawnym, służącym ustaleniu cennika za wykonanie określonej usługi. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela. Przede wszystkim udostępnianie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest wykonywaniem usług o charakterze publicznym, a nie prywatnym, toteż nadanie zaskarżonemu zarządzeniu charakteru cywilnego nie ma jakiegokolwiek uzasadniania prawnego. Nawet samo nazwanie świadczonych usług "sprzedażą" – jak to uczynił Sąd I instancji – nie odbierze im publicznego charakteru. Prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi bowiem zadanie administracji publicznej, powierzone do wykonania – w odniesieniu do zasobu powiatowego – staroście. Publiczny charakter usług świadczonych przez Starostę [...] w powyższym zakresie i pobieranie za nie opłat od podmiotu, który występuje w relacji zewnętrznej względem organu administracji publicznej, pozwala przyjąć, że przedmiotowe zarządzenie nie jest tylko aktem prawa wewnętrznego, gdyż określa barierę w uzyskaniu przez podmiot, który nie podlega ani organizacyjnie, ani służbowo organowi administracji publicznej, świadczeń o charakterze publicznym, związanych z regulowaną prawem publicznym działalnością o charakterze geodezyjnym i kartograficznym. Ingeruje zatem w prawa majątkowe tychże podmiotów, chronione na szczeblu konstytucyjnym, gdyż ustalenie opłat oznacza, że podmioty te – w celu uzyskania koniecznego dla prowadzonych działań materiału – są obowiązane do wydatkowania sum z własnego majątku. Skoro zaskarżone zarządzenie nie ma charakteru cywilnego i nie jest aktem o charakterze wewnętrznym, to należy ustalić, czy jest ono aktem generalnym i abstrakcyjnym, czy konkretnym i indywidualnym. Konieczna jest zatem odpowiedź na pytanie, czy następuje skonsumowanie jego dyspozycji prawnej przez jednokrotne użycie na skutek określenia opłaty, czy też wskazane zarządzenie ma charakter generalny i abstrakcyjny, co skutkuje tym, że nie wskazując indywidualnie swego adresata, będzie miało zastosowanie wielokrotnie do każdej osoby występującej w sytuacji określonej w dyspozycji jego norm. O tym, że akt ten ma charakter generalny i abstrakcyjny, świadczy nie tylko stanowisko Sądu I instancji, który w rzeczy samej uznał zarządzenie, jakkolwiek wadliwie, za regulamin ustalający ceny za sprzedaż kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych, w rozumieniu prawa cywilnego, a przecież regulamin taki ma właśnie charakter generalny i abstrakcyjny, ale także dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2546/12, publ. LEX nr 1247149), z którego wynika, że czynność nałożenia opłaty geodezyjnej jest czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowi jedynie potwierdzenie obowiązku wynikającego z tych przepisów. To pozwala kwalifikować nałożenie opłaty geodezyjnej, w tym za udostępnienie materiałów geodezyjnych z państwowego zasobu, jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika z tego, że zaskarżone zarządzenie ma charakter generalny i abstrakcyjny, natomiast nałożenie samej opłaty, opartej na przedmiotowym zarządzeniu, dopiero indywidualizuje sytuację konkretnego podmiotu. W tym kontekście niewłaściwe było zatem rozważanie przez Sąd I instancji możliwości zaskarżenia zarządzenia Starosty [...] na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ten przepis odnosi się do innych aktów, niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przez pojęcie "aktów prawa miejscowego" rozumieć należy akty prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Takie rozumienie tego pojęcia znajduje oparcie w regulacji konstytucyjnej, bowiem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawne stanowione na szczeblu lokalnym, jako akty normatywne powszechnie obowiązujące, nie mogą odnosić się do konkretnej, jednostkowej i niepowtarzalnej sytuacji. Muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności. Charakter generalny mają te normy prawne, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie go z imienia (nazwy). Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazane, zakazane albo dozwolone postępowanie musi mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w konkretnej sytuacji, mającej charakter jednostkowy. W konsekwencji cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, że indywidualny akt administracyjny reguluje prawne stosunki między organem a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, natomiast akt normatywny o charakterze generalnym ustala normę prawną mającą zastosowanie do pewnej kategorii stosunków społecznych, mogących zaistnieć pomiędzy organem a każdą inną jednostką. W wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r. o sygn. akt I SA 2160/01 (publ. LEX nr 81765) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowania wszystkich kategorii adresatów: wszystkich obywateli, organów państwowych, wszelkich instytucji i organizacji publicznych i prywatnych. Powszechność obowiązywania ma więc charakter podmiotowy; bez względu na jego zakres przestrzenny (obszar całego państwa czy też obszar działania organów stanowiących prawo miejscowe). Przepisy powszechnie obowiązujące mają moc względem ogólnie określonych kategorii podmiotów bez względu na więź prawną i organizacyjną łączącą je z normodawcą. Akty prawa miejscowego są zatem prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. Należy przy tym zaznaczyć, że charakter prawny aktów prawa miejscowego wydawanych przez organy samorządu terytorialnego nie jest jednolity, bowiem wśród aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wyróżnić można akty wydawane przez organy gminy, powiatu i samorządu województwa, a dzieląc je jeszcze bardziej szczegółowo: akty wydawane przez organy stanowiące tych jednostek (rady, sejmiki) i akty wydawane przez organy wykonawcze. Dokonując oceny zaskarżonego zarządzenia Starosty [...] w powyższym kontekście, stwierdzić należy, iż bez wątpienia ma ono charakter generalny i abstrakcyjny, wszak reguluje kwestię opłat za udostępnianie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ponoszonych przez nieokreślony indywidualnie krąg adresatów jego norm prawnych mających zastosowanie w powyższej kategorii stosunków społecznych, a więc adresatów spoza struktury wewnętrznej organu, czyli osób niepodporządkowanych organowi ani organizacyjnie, ani służbowo, i czyni to w zakresie usług o charakterze publicznym, a nie prywatnym, świadczonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Miarodajne dla oceny charakteru prawnego tego aktu pozostaje to, że został on podjęty w ramach realizacji zadania z zakresu administracji publicznej, zawiera normy generalne (jeśli chodzi o adresatów) i abstrakcyjne (jeśli chodzi o określenie obowiązku dokonania we wskazanej wysokości opłaty) i nie jest aktem wewnętrznym. Innymi słowy, generalny i abstrakcyjny charakter norm zawartych w zaskarżonym zarządzeniu i jego treść wskazują na regulowanie praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych, korzystających z danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym, za które to usługi zainteresowani obowiązani są uiścić opłaty o charakterze publicznym. Oznacza to, że zarządzenie to stanowi akt prawa miejscowego, jako źródło prawa powszechnie obowiązującego. Podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, toteż Sąd I instancji, odrzucając skargę, oprócz wskazanych w omawianym zarzucie kasacyjnym przepisów ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszył także konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), a pośrednio również zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzając nieprawidłową kontrolę działalności administracji publicznej. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie przyjmuje się, że zarządzenie starosty, stanowiące akt o charakterze generalnym powszechnie obowiązującym, może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2001 r. o sygn. akt II SA/Kr 1797/99, publ. ONSA 2002/3/121, a także Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, s. 483). WSA w Warszawie winien więc w pierwszej kolejności ustalić, czy strona skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, a następnie – po spełnieniu tego warunku – przejść do zbadania legalności zaskarżonego zarządzenia, w szczególności ocenić, czy Starosta [...] mógł wydać tego rodzaju akt prawa miejscowego i czy jego przepisy pozostają w zgodzie z normami ustawowymi oraz konstytucyjnymi. Przedmiotowe zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, określającym opłaty lokalne, w rozumieniu konstytucyjnym. Winno być zatem przeanalizowane, czy ma oparcie w ustawie, gdyż zgodnie z art. 168 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Oparcie takie może być przy tym wywiedzione nie wprost z jednego przepisu, a na podstawie wykładni systemowej, gdyż podstawa prawna do wydania aktu prawa miejscowego nie musi spełniać tak rygorystycznych wymagań jak np. rozporządzenie (zob. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013, nr 3). Pod tym kątem Sąd I instancji powinien więc przeanalizować przywołane przez Starostę [...] przepisy do wydania zarządzenia. Nie zawsze bowiem norma prawna wynika z jednego przepisu, a przeciwnie – należy ją wywodzić z całokształtu aktu z uwzględnieniem norm Konstytucji RP (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. o sygn. akt II OPS 1/11, publ. ONSAiWSA 2012/2/17, Prok. i Pr. – wkł. 2013/1/47, LEX nr 1052733). W tym aspekcie na uwagę zasługuje także okoliczność, że w dniu 25 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, orzekając, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP (sygn. akt K 30/12). Uznając, że zaskarżone zarządzenie Starosty [...] jest aktem prawa miejscowego, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bezprzedmiotowym zatem staje się podniesiony jedynie z ostrożności procesowej drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, jako że zaskarżony akt nie może być jednocześnie kwalifikowany na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, mimo zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku w tym przedmiocie, o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. o sygn. akt II OSK 702/05 (publ. ONSAiWSA 2006/1/16, LEX nr 172534), zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia postanowienia sądu I instancji, przepis art. 203 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania. Podstawy prawnej do rozstrzygania o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie nie mogą stanowić przepisy art. 203 i art. 204 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wiążą wyraźnie z zaskarżeniem wyroku. Zwrot tych kosztów będzie przysługiwał stronie skarżącej, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy skarga zostanie uwzględniona (na podstawie art. 200 tej ustawy), ewentualnie, gdy dojdzie do umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 przedmiotowej ustawy (na podstawie art. 201).