I OSK 495/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1578/12 w sprawie ze skargi D.J. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1578/12, oddalił skargę D.J. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającą udostępnienia akt kontroli. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. M.M. – pełnomocnik D.J. wystąpił do Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Łodzi o udostępnienie mu całości dokumentacji dotyczącej T.. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. M.M. ponownie wystąpił do Delegatury NIK w Łodzi z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie mu całości dokumentacji dotyczącej T. Kolejny wniosek został złożony w dniu [...] września 2011 r. Dyrektor Delegatury NIK w Łodzi, decyzją z dnia [...] października 2011 r., odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Prezes Najwyższej Izby Kontroli, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2822/11, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NIK oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części, w jakiej odmówiono dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę skarbową, w pozostałym zakresie odrzucił skargę. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ nie wyjaśnił, na czym opiera swoje twierdzenia o istnieniu tajemnicy skarbowej. Nie wskazano jakiego rodzaju dokumenty, ze względu na swoją treść, są objęte tajemnicą skarbową. Podkreślono, że brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie pozwala uznać prawidłowości samego rozstrzygnięcia. Dyrektor Delegatury NIK w Łodzi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił udostępnienia części żądnych informacji zawartych w dokumentach zgromadzonych w postępowaniach kontrolnych. Prezes Najwyższej Izby Kontroli, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji w części i polecił udostępnienie żądanych informacji zgodnie z wnioskiem. W pozostałej części utrzymał decyzję w mocy z uwagi na prywatność osób fizycznych, ochronę danych osobowych, tajemnicę przedsiębiorcy, bankową i skarbową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę D.J., wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o informacji publicznej, sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia części żądanych informacji publicznych. Podniesiono, że zgodnie z art. 293 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.) i art. 34 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2011 r. nr 41, poz. 214) tajemnicę skarbową stanowi wyłączenie jawności indywidualnych danych zawartych we wszelkich dokumentach, jakie podatnik, płatnik, inkasent składa organowi podatkowemu, a także, danych znajdujących się w dokumentach tego organu lub pozyskanych przez organ informacji na temat tych danych. Dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Obejmują one zawsze dane odnoszące się do danego podmiotu i dotyczą źródeł i wysokości osiąganych przychodów oraz rodzajów i wysokości poniesionych wydatków (kosztów), a także zapłaconych zaliczek na podatek. Sąd I instancji podkreślił, że tajemnica skarbowa jest szczególnym rodzajem tajemnicy, której granice muszą być zakreślone szeroko. Dlatego też informacje znajdujące się w posiadaniu organu podatkowego czy organu kontroli skarbowej mogą być wykorzystywane tylko wewnątrz ich struktur organizacyjnych i wyłącznie na potrzeby podatkowe, natomiast wszelkie wyjątki muszą być expressis verbis określone przepisami prawa. Sąd I instancji podkreślił, że instytucja tajemnicy skarbowej nie powoduje ograniczenia prawa samych zainteresowanych do swobodnego dysponowania informacjami, nie uprawnia jednak do żądania udostępnienia takiej informacji od innego podmiotu związanego tajemnica skarbową. Prezes NIK był więc podmiotem zobowiązanym do zachowania tajemnicy skarbowej, dlatego też nie miał możliwości udostępnienia skarżącemu żądanych dokumentów - nawet w sytuacji, gdy dotyczyły one konkretnie osoby skarżącego. Skargę kasacyjną wniósł D.J., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił: • naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 113 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem sprawy. Sąd I instancji pominął treść zarzutów skargi. Przyjęto, że "w dniu 18 maja 2011 r. akta kontroli zostały udostępnione pełnomocnikowi, tj. radcy prawnemu M.M. jedynie na 5 minut, tj. przyjęcie w tym zakresie jako wiarygodnego, powołanego przez WSA w uzasadnieniu wyroku, oświadczenia Dyrektora Delegatury NIK w Łodzi, który twierdzi, że pełnomocnik nie przeglądał wówczas kilku tysięcy stron dokumentów, bowiem, wskazane ustalenie jest nie do pogodzenia z okolicznością faktyczną występującą w sprawie, tj. z okolicznością polegającą na złożeniu wniosku o udostępnienie akt sprawy z NIK, w którym to wniosku pełnomocnik dokładnie wskazał numery kart z akt sprawy, co nie byłoby możliwe bez dokładnego zapoznania się z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy"; • naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz niepełne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej; • naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. art. 34 i 34c ustawy o kontroli skarbowej i art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że udostępnienie informacji publicznej będzie prowadziło do naruszenia tajemnicy skarbowej. Informacje te są zawarte w różnych dokumentach dotyczących osoby D.J., nie wskazano jednak jakiego rodzaju są to informacje, co uniemożliwia, bez dokładnej analizy, przyjęcie, że są one objęte tajemnicą skarbową. Prezes Najwyższej Izby Kontroli, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżone wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, koncentrują się na kwestii nieudostępnienia skarżącemu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz.U. nr 112 poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.) dokumentów dotyczących jego działalności, znajdujących się w aktach kontroli NIK. Żądane dokumenty są objęte klauzulą tajemnicy skarbowej, jednak – zdaniem skarżącego – z uwagi na art. 294 § 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.; dalej: O.p.) i art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2011 r. nr 41, poz. 214, ze zm.; dale:j u.k.s.) może on takie dokumenty otrzymać, ponieważ jest zwolniony z tajemnicy skarbowej. Na wstępie należy przypomnieć, że zapisane w art. 61 Konstytucji RP, następnie rozwinięte w art. 1 - 5 u.d.i.p. prawo dostępu do otrzymywania informacji publicznej nie ma charakteru nieograniczonego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do otrzymania informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych i ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1) oraz prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorstwa (ust. 2). Granicą dostępu do informacji publicznej jest konieczność ochrony interesu Państwa lub ważny interes podmiotu prywatnego. Bezspornym jest, że skarżący zażądał dokumentów objętych tajemnicą skarbową. Wbrew twierdzeniom D.J. zwolnienie z tajemnicy skarbowej, określone w art. 294 § 5 O.p. i art. 34 ust. 6 u.k.s., nie oznacza, że skarżący ma pełny dostęp do materiałów zebranych w podczas postępowania podatkowego lub kontroli prowadzonej na podstawie przepisów o kontroli skarbowej. Powołane przepisy określają bowiem prawo osób, których dotyczą informacje, do ujawniania danych ich dotyczących, zebranych w toku postępowania podatkowego lub kontrolnego, bez ponoszenia odpowiedzialności z tego tytułu. Zwolnienie z przestrzegania tajemnicy skarbowej nie może być jednak utożsamiane z dostępem do informacji objętych tajemnicą skarbową. Tajemnica skarbowa obejmuje, zgodnie z art. 293 O.p., dane indywidualne zawarte we wszystkich dokumentach jakie podatnicy, płatnicy i inkasenci składają organom podatkowym oraz dane pozyskane przez organy podatkowe w toku postępowania podatkowego, natomiast według art. 34 ust. 1 u.k.s. tajemnica skarbowa dotyczy informacji gromadzonych i przetwarzanych w ramach kontroli skarbowej. Tajemnica skarbowa dotyczy zatem wszelkich danych o podatnikach, które organy podatkowe i organy kontroli skarbowej posiądą w ramach swojej działalności. Zgromadzone informacje mają szerszy zakres niż informacje, które posiada sam podatnik, ponieważ mogą pochodzić od innych podmiotów lub pośrednio dotyczyć także innych podatników. Podatnik znający te dane, może je upublicznić, ale nie do wszystkich zebranych danych, które są objęte tajemnicą skarbową, ma dostęp. Podnieść bowiem należy, że z uwagi na art. 179 § 1 O.p., zarówno w postępowaniu podatkowym jak i postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o kontroli skarbowej, organy prowadzące postępowanie mogą, ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na ważny interes publiczny, odmówić stronie postępowania dostępu do niektórych zgromadzonych dokumentów. Tajemnica skarbowa jest rodzajem tajemnicy państwowej, do której dostęp – także dla podatnika – jest ograniczony, a zwolnienie z przestrzegania dochowania tajemnicy skarbowej nie jest tożsame z zezwoleniem na nieograniczony dostęp do dokumentów objętych tajemnicą skarbową. Dotyczy to szczególnie sytuacji, gdy strona postępowania podatkowego lub kontrolnego domaga się udostępnienia dokumentów jej dotyczących od innego podmiotu, który otrzymał te informacje od organu podatkowego lub organu kontroli skarbowej. Zgodnie z art. 297 § 4 O.p. oraz art. 34 ust. 4 u.k.s. organy podatkowe i skarbowe przekazują Najwyższej Izbie Kontroli dokumenty objęte tajemnicą skarbową. Przekazanie takich dokumentów nie oznacza, że przestają być one objęte tajemnicą skarbową lub że osoba zainteresowana zyskuje do nich szerszy dostęp, niż w toku postępowania podatkowego lub skarbowego. Najwyższa Izba Kontroli ma obowiązek przestrzegać tajemnicy skarbowej, ponadto nie ma uprawnień określonych w art. 178 § 1 O.p., które pozwalałby NIK na udostępnienie dokumentów zebranych w toku postępowania podatkowego lub kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o kontroli skarbowej. NIK nie może dysponować dokumentami objętymi informacją skarbową w takim zakresie, jak organ podatkowy lub organ kontroli skarbowej. W sytuacji, gdy pojawia się żądanie udostępnienia takich dokumentów na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, NIK ma obowiązek, kierując się dyspozycja art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówić udostępnienia informacji. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. należy uznać za bezpodstawny. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skargi i dokonał wyczerpującej wykładni obowiązujących przepisów prawa administracyjnego materialnego, wskazując dokładnie przesłanki, którymi kierował się wydając wyrok. Orzeczenie jest czytelne, a wywody poczynione w uzasadnieniu stanowią logiczną i spójną całość. Wszystkie sporne elementy sprawy zostały wyjaśnione, a zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.