II SA/Ol 1210/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie powierzenia obowiązków zastępcy Wójta Gminy 1. stwierdza nieważność zarządzenia Wójta Gminy z dnia w sprawie powierzenia obowiązków zastępcy Wójta Gminy; 2. orzeka, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wojewoda pismem opatrzonym datą "[...]" wniósł, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na zarządzenie Nr "[...]" Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków zastępcy Wójta Gminy "[...]" żądając stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że Wójt Gminy "[...]" powierzył T. O. pełnienie obowiązków zastępcy Wójta na okres od "[...]" do czasu powołania zastępcy Wójta, w wymiarze 4/5 etatu oraz ustalił stosowne wynagrodzenie. Komisarz wyborczy wystosował do Wojewody pismo z wnioskiem o sprawdzenie legalności wykonywania mandatu radnego Powiatu "[...]" przez T. O. pełniącego jednocześnie obowiązki zastępcy Wójta Gminy "[...]". W związku z powyższym pismem, Wojewoda wystąpił do Wójta Gminy "[...]" z prośbą o informację jaką funkcję pełni w Gminie T. O., czy został powołany na stanowisko zastępcy Wójta, a jeśli tak, to o przesłanie zarządzenia Wójta w tej sprawie oraz innych dokumentów. Pismem z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" poinformował Wojewodę, iż T. O. został zatrudniony w Urzędzie Gminy w "[...]" na stanowisku doradcy Wójta od dnia "[...]" na czas pełnienia funkcji przez obecnie urzędującego Wójta. Natomiast w dniu "[...]" Wójt powierzył T. O. pełnienie obowiązków zastępcy Wójta w wymiarze 4/5 etatu oraz pełnienie obowiązków Sekretarza Gminy w wymiarze 1/5 etatu do czasu wyłonienia w konkursie kandydatów na te stanowiska. Pismem z dnia "[...]" Wojewoda wezwał Wójta Gminy "[...]" do uchylenia powyższego zarządzenia, jako niezgodnego z prawem, w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego pisma. W dniu "[...]" Wójt poinformował Wojewodę, że T. O. został zatrudniony na stanowisku Doradcy Wójta Gminy "[...]". Zdaniem Wójta, powierzenie T. O. czasowego pełnienia obowiązków Zastępcy Wójta w wymiarze 4/5 etatu i obowiązków Sekretarza w wymiarze 1/5 etatu jest zgodne z prawem i w związku z tym nie znajduje podstaw do uchylenia przedmiotowego zarządzenia. Kwestię natomiast niejasności dotyczących sprawowania mandatu radnego powinna rozstrzygnąć Rada Powiatu oraz Komisarz Wyborczy. Wojewoda podniósł, iż zgodnie z art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, funkcji wójta oraz jego zastępcy nie można łączyć z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego. Tymczasem T. O. jest radnym Rady Powiatu "[...]". Powierzenie T. O. w ramach etatu Doradcy Wójta pełnienie obowiązków Zastępcy Wójta, stanowi obejście prawa dotyczącego zakazu łączenia funkcji wójta lub jego zastępcy z członkostwem w organie jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku z mandatem radnego Rady Powiatu "[...]", o którym mowa w cyt. art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z art. 27 pkt 2 ponieważ pełnienie obowiązków zastępcy wójta gminy jest również pełnieniem funkcji zastępcy wójta, o którym mowa w tym przepisie i objęte jest zakazem łączenia tej funkcji z funkcją członka organu samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy "[...]" wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) zastępca wójta zatrudniany jest na podstawie powołania. W myśl art. 26a ustawy o samorządzie gminnym wójt, w drodze zarządzenia powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Wójt Gminy "[...]" powierzył T. O. tylko pełnienie czasowo obowiązków zastępcy wójta do czasu powołania zastępcy wójta, a nie powołał T. O. na funkcję zastępcy wójta. Ponadto, zgodnie z art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, funkcji wójta oraz jego zastępcy nie można łączyć z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 11 a ustawy o samorządzie gminnym wymienia enumeratywnie organy gminy, którymi są rada gminy i wójt. Radny Rady Powiatu "[...]" T. O. nie narusza zakazu łączenia funkcji Radnego Rady Powiatu z członkowstwem w organie gminy. Dlatego też powierzenie T. O. pełnienia czasowo obowiązków Zastępcy Wójta w wymiarze 4/5 etatu jest zgodne z prawem i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia zakwestionowanego zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego – art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu, w świetle powyższych regulacji Wojewoda był legitymowany do wniesienia skargi na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]". Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym gminy. Swoje kompetencje ustawowe wykonuje w różnych formach, m.in. poprzez wydawanie zarządzeń. Zarządzenia są formą aktu władczego. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują wydawanie zarządzeń przez organ wykonawczy w kilku przepisach ustawy o samorządzie gminnym: tj. w art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3. Wspomniany powyżej art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Zarządzenie o powołaniu zastępcy wójta jest zatem aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowanym na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Z kolei art. 27 powyższej ustawy, stanowiący, że: "Funkcji wójta oraz jego zastępcy nie można łączyć z: 1) funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie, 2) członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta, 3) zatrudnieniem w administracji rządowej, 4) mandatem posła lub senatora" wprowadza ograniczenia dotyczące wykonywanie funkcji wójta lub jego zastępcy. Wynika z nich m.in., że stanowisk tych nie wolno łączyć z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego (art. 27 pkt 2). Powyższa regulacja stanowi zatem gwarancję samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i ich niezależności. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy wójt mógł powołać na swojego zastępcę radnego rady powiatu. Innymi słowy mówiąc, czy zaistniała w sprawie okoliczność, jak wskazał organ nadzoru, określona dyspozycją pkt 2 art. 27 ustawy o samorządzie gminnym, uniemożliwiająca powołanie T. O. na zastępcę wójta. Zdaniem Sądu, wobec sformułowanego jednoznacznego brzmienia art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie można podzielić zdania Wójta Gminy "[...]", że T. O. nie narusza zakazu łączenia funkcji Radnego Rady Powiatu z członkowstwem w organie gminy. Przy interpretacji treści art. 27 pkt 2 powyższej ustawy należy stosować wykładnię językową. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż na pierwszym miejscu zawsze należy stosować wykładnię językową, a dopiero gdy okaże się ona niewystarczająca, można sięgnąć po inne rodzaje wykładni (v: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2001 r., sygn. I SA/Lu 1176/99, Biul. Skarb. 2001/4/22; wyrok NSA z dnia 17 lutego 1997 r., sygn. SA/Ka 2826/95 LEX nr 29739). Istota wykładni językowej wyraża się w zdeterminowaniu jej granicami możliwego sensu słów tekstu prawnego, w których może operować podmiot stosujący prawo oraz literalne brzmienie tego tekstu. Jednocześnie organy stosujące prawo nie mogą poprzez interpretację przepisu rozszerzać lub ograniczać zakresu jego zastosowania. Skoro z literalnego brzmienia art. 27 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że funkcji zastępcy wójta nie można łączyć z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego (w sprawie z funkcją członka organu samorządu terytorialnego), to Wójt nie mógł powołać na swojego zastępcę radnego rady powiatu, chociażby miałoby to trwać tylko do czasu powołania nowego zastępcy. Wynikający z pkt 2 art. 27 ustawy o samorządzie gminnym zakaz łączenia funkcji wójta oraz jego zastępcy z członkostwem w organach jednostki samorządu terytorialnego interpretuje się szeroko, obejmując nim również członkostwo w organach jednostek pomocniczych. W każdym razie pogląd taki expressis verbis wyrażono w orzecznictwie sądowo administracyjnym, mianowicie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2004 r., sygn. II SA 2255/03 (LEX nr 158945), WSA w Warszawie wyraził pogląd prawny, że "na mocy art. 27 pkt 2 funkcji wójta (burmistrza) oraz jego zastępcy nie można łączyć z członkostwem w organach jednostki samorządu terytorialnego". Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni aprobuje powyższy pogląd prawny i przyjmuje jako własny. Zauważyć również należy, że wprowadzony art. 27 ustawy o samorządzie gminnym zakaz dotyczący łączenia stanowisk w żadnym stopniu nie ogranicza radnemu możliwości ubiegania się o stanowisko zastępcy wójta. Nie ma bowiem przeszkód, aby o stanowisko zastępcy wójta ubiegał się zarówno radny rady gminy, powiatu, czy sejmiku województwa, jak i poseł lub senator, osoba zatrudniona w administracji rządowej byleby tylko przed objęciem obowiązków uwolnił się od kolizyjnych mandatów, zatrudnienia i funkcji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze również treść art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym orzekł, jak w sentencji. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.