II SA/Gl 815/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, ze nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku M. B., M. B., I. T., P. T ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w K. (dz. nr 1). Organ sformułował wymogi co do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, linii i powierzchni zabudowy oraz ustalenia w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, dotyczące infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów na terenach górniczych. W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i szerzej odniósł się do parametrów wskazanych w osnowie decyzji. Konkludując stwierdził, że nie ma podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego obiektu. Pismem z dnia [...]r. odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli A.J. i B.Z.J. zarzucając decyzji tej naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 oraz art. 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 1 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz § 3, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588). W konsekwencji strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu omówili szeroko zgłaszane zarzuty podkreślając zwłaszcza, iż wymiary budynku zostały wskazane w sposób dający swobodę przy określaniu konkretnych parametrów budynku przy występowaniu o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Wysokość budynku nie została ustalona w sposób ścisły, lecz w punkcie 8 wskazano jedynie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy granicy z działką nr 2 wynosić ma ok. 12 m. Określenie wysokości budynku poprzez wskazanie przybliżonego wymiaru jest niedopuszczalne, gdyż daje możliwość wystąpienia o wydanie pozwolenia na budowę budynku o innych parametrach niż budynki sąsiednie tj. budynku niższego lub wyższego. W punkcie 6 warunków określającym długość i szerokość zabudowy wskazano, że może ona wynosić 16,6 m x od 11,5 m do 15,5 m. Pozostawiono zatem wnioskodawcom swobodę w zakresie ustalenia szerokości zabudowy wynoszącą aż 4 m, co jest niezgodne z zasadami wynikającymi z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy określaniu geometrii dachu posłużono się nieprecyzyjnym określeniem "niewielki kąt nachylenia", podczas gdy rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań przewiduje konieczność dokładnego określenia kąta nachylenia. Nadto przeprowadzona analiza architektoniczna jest niepełna, gdyż uwzględniono w niej jedynie wymagania dotyczące wysokości budynku, który ma być usytuowany w granicy. Tymczasem zaskarżona decyzja przewiduje możliwość budowy budynku o długości od 11,5 m do 15,5 m, a istniejący już w granicy budynek ma długość ok. 10 m, co powoduje że bryła planowanego budynku w istotny sposób wystawałaby poza obrys budynku istniejącego. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego skutkowało nadto uwzględnieniem w analizie budynków położonych przy ul. [...] (wieżowców) o zupełnie odmiennym charakterze od budynków położonych przy ul. [...]. Odwołujący zarzucili też, iż już w trakcie prowadzonego w przeszłości poprzedniego postępowania w sprawie wyrazili wątpliwości co do faktu sporządzenia projektu decyzji przez osobę, która współpracuje z wnioskodawcą nie tylko jako urzędnik miejski ale także w innych miejscach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło wątpliwości uczestników postępowania. Organ I instancji wbrew wyraźnemu zaleceniu nie przeprowadził jednak oceny bezstronności urzędniczki, a jedynie wskazał, że obecny projekt decyzji został sporządzony przez architekta o innym imieniu i nazwisku. Zdaniem stron obecna decyzja powstała poprzez zmianę jedynie kilku zdań w stosunku do decyzji poprzedniej natomiast 95 % treści oraz jej uzasadnienia zostało dosłownie skopiowane z decyzji poprzedniej. Pismem z tej samej daty odwołanie od ww. decyzji wniósł R.R. również zarzucając otrzymanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 oraz art. 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 1 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez B. Z.J. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt I.12 i w tym zakresie umorzyło postępowanie, utrzymało zaś zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie. W części nagłówkowej Kolegium wskazało, iż rozstrzygnięcie podejmuje po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. R. W uzasadnieniu zrelacjonowało przebieg postępowania, wskazało stosowne normy i orzecznictwo sądów administracyjnych wywodząc, iż nie podziela zarzutów odwołania. Jedynie w kwestii lokalizacji budynku w granicy działek zdaniem Kolegium istniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę. Pismem z dnia [...]r. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika A.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydaną przez organ II instancji decyzję zarzucając jej: obrazę prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i obrazę prawa materialnego tj. § 3, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności poprzez określenie wysokości budynku w sposób nieprecyzyjny, błędne określenie obszaru analizowanego, oraz pozostawienie nadmiernej swobody przy określaniu szerokości zabudowy; obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 6, 7, 8, oraz art. 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący; obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji mimo, iż decyzję przygotowała i wydała osoba podlegająca wyłączeniu od rozpoznania niniejszej sprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego rozwinął wskazane wyżej zarzuty, wniósł w konsekwencji o uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. w nieuchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze, dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z utrwalonym w tej mierze zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie stanowiskiem, wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron skutkuje tym, że decyzja taka musi podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Użyty bowiem przez ustawodawcę w art. 138 k.p.a. zwrot "wydaje decyzję" oznacza, że w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia, chyba że osobno rozstrzygnie o nieskutecznie wniesionych odwołaniach. Wniesienie bowiem kilku odwołań, (kilku środków zaskarżenia) nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostanie wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od ilości wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, rozpatrywane są one łącznie i wydawana jest jedna decyzja organu odwoławczego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 1047/09 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2010 r., IV SA/Po 1021/09). Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że w razie wniesienia kilku odwołań organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę, przy czym ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie zarzuty odwołań i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Rozpatrując wniesione odwołania organ nie może zatem ani wydać kilku decyzji, odrębnie ustosunkowując się do poszczególnych odwołań, ani też nie może któregoś z odwołań pominąć, nawet wówczas gdy zarzuty wskazywane w poszczególnych odwołaniach są zbieżne. W konsekwencji otrzymując odwołania wniesione przez R.R. i A. J. organ odwoławczy winien był wydać jedną decyzję rozpoznającą wszystkie skutecznie wniesione środki odwoławcze. Wymogów tych organ II instancji nie dochował. Ocenił wprawdzie, że odwołanie wniesione przez B. Z.-J. zostało złożone z uchybieniem terminu i stosownie do tej oceny poprawnie wydał w tej mierze odrębne postanowienie, wskazał też relacjonując w zaskarżonej decyzji przebieg postępowania, że dwa odwołania zostały wniesione w terminie, jednak z nieznanych przyczyn rozpoznał tylko jedno z nich, wniesione przez R.R., pomijając odwołanie wniesione przez A. J.. Fakt ten wynika jednoznacznie z części nagłówkowej zaskarżonej decyzji, w której wskazano, iż wydawana ona jest po cyt. "rozpatrzeniu odwołania Pana R.R.". Także w części merytorycznej uzasadnienia organ posłużył się wyłącznie wyrazem "odwołanie" w liczbie pojedynczej (s.4) potwierdzając tym samym niejako, iż drugie skutecznie wniesione odwołanie nie było objęte zakresem rozstrzygania. Ani z zaskarżonej decyzji ani z pozostałych przedłożonych Sądowi materiałów nie wynika natomiast co stało się z odwołaniem A. J., czy zostało ono rozpoznane odrębnie (skarżący, jak oświadczył w trakcie rozprawy przed tut. Sądem o żadnej innej decyzji nie został poinformowany), czy odwołanie to czeka nadal na rozpoznanie, czy też zostało przez organ pominięte wskutek bądź to niedopatrzenia bądź uznania, że zarzuty obydwu odwołań pozostają ze sobą w dużej zbieżności. Niezależnie jednak od przyczyny rozpoznania zaskarżoną decyzją jedynie jednego odwołania decyzja ta musi z opisanych wyżej względów formalnych, zostać wyeliminowana z obrotu prawnego celem ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego, które zakończyć winno się wydaniem aktu rozpoznającego oba terminowo wniesione odwołania. W konsekwencji Sąd nie może obecnie odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi i dokonać w tej mierze oceny zaskarżonej decyzji. Wobec nierozpoznania jednego z wniesionych odwołań, a tym samym nie wyczerpania toku instancji byłoby to bowiem przedwczesne i narzucałoby organowi kierunek i sposób w jaki odwołanie do tej pory nie rozpatrzone winno zostać przez organ rozpoznane. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że wniosek skargi o uchylenie jedynie pkt 2 zaskarżonej decyzji nie mógł zostać uwzględniony. Zaskarżona decyzja w pkt 1 miała bowiem charakter kasatoryjny. Uchylenie jej jedynie w żądanej pozostałej części pozostawiłoby tym samym w obrocie prawnym decyzję prawu nieznaną (uchylającą część decyzji organu I instancji bez odniesienia się do pozostałej objętej odwołaniami części). Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego reguluje natomiast przepis art. 138 k.p.a., nie przewidujący takiej możliwości. Nadto uwzględnienie wniosku skarżącego o uchylenie jedynie części zaskarżonej decyzji pozostawiłoby w obrocie prawnym pozostałą część rozstrzygnięcia pomimo opisanego wyżej naruszenia norm proceduralnych i rozpoznania jednego tylko odwołania. Wobec powyższego, a także faktu, iż stosownie do nagłówka skargi w istocie stanowiła ona skargę na całą wydaną przez organ II instancji decyzję, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję w całości. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 18 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).