II SA/Kr 1285/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego S.K. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2012r. Prezydent Miasta K. ustalił, na wniosek A.L. i M.L. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i naziemnymi miejscami postojowymi na działkach [...] i nr [...] obr. [...]wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] wraz z budową wjazdu na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] w K. ". Odwołanie od ww. decyzji złożyli S.K. i Z.K. , domagając się jednocześnie przywrócenia terminu do jego wniesienia. Na uzasadnienie wniosku podali, że decyzję odebrał S.K. , który z racji wieku i przebytego udaru mózgu ma problemy z pamięcią, stąd zapomniał poinformować Z.K. , która przebywała w tym czasie kilka dni poza domem, o otrzymanej przesyłce. Dopiero w dniu 24 kwietnia 2012 r. przypadkowo Z.K. natknęła się na przesyłkę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak:[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 58 i art. 59 w zw. z art. 123 k.p.a., odmówiło S.K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona za pokwitowaniem w dniu 22 marca 2012 r., natomiast odwołanie od tej decyzji zostało złożone w dniu 26 kwietnia 2012 r. W związku z tym odwołanie zostało złożone po upływie (z jedenastodniowym opóźnieniem) terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., ponieważ ten środek zaskarżenia mógł być złożony najpóźniej w dniu 5 kwietnia 2012 r. W ocenie organu odwoławczego podana przyczyna uchybienia terminu nie może zostać uznana za prawdopodobną. Fakt choroby wnioskodawcy znajduje potwierdzenie w zapisach karty informacyjnej z leczenia szpitalnego, jednak S.KJ. przebywał na Oddziale Neurologicznym Szpitala Specjalistycznego [...] w K. w dniach od 28 listopada 2008 r. do 8 grudnia 2008 r., a zatem ponad trzy lata przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i okresu, w którym możliwe było jego zaskarżenie. Nie zostało uprawdopodobnione, że przyczyna ta trwała przez cały bieg terminu do złożenia odwołania. Organ podkreślił, że wnioskodawca miał wiedzę o toczącym się postępowaniu oraz o tym, że zmierza ono ku zakończeniu, ponieważ w dniu 24 lutego 2012 r. zostało mu doręczone zawiadomienie o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, zaś w dniu 2 marca 2012 r. zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu (do dnia 15 marca 2012r.) załatwienia sprawy, przy czym - jak wynika ze zwrotnych poświadczeń odbioru - zawiadomienia te zostały odebrane osobiście przez adresata. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych tj: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 390/10 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 206/10. Kolegium wyjaśniło również, że stroną postępowania jest S.K., , jako współwłaściciel działki nr [...] i właściciel działki nr [...] W związku z tym wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który został złożony i podpisany także przez Z.K. należało uznać za niedopuszczalny, gdyż nie pochodził od strony postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł S.K. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy; - naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, pomimo tego, że "wykazał, iż z powodu choroby związanej z zanikiem pamięci nie złożył odwołania w przepisanym czternastodniowym terminie, a przez to nie uprawdopodobnił okoliczności wskazujących na brak winy w niezachowaniu terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania"; - naruszenie art. 75 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, brak wyczerpującego zebrania dowodów i niedopuszczenie dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym z możliwej do uzyskania dokumentacji medycznej skarżącego, a przez to niepoprawne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że choroba skarżącego miała miejsce trzy lata wcześniej i nie mogła mieć wpływu na problemy z pamięcią w czasie właściwym do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania, a także dopuszczenie dowodów w postaci: zaświadczenia lekarskiego z dnia 18 lipca 2012 r. i zaświadczenia lekarskiego z dnia 25 lipca 2012 r. na okoliczność braku winy i świadomości skarżącego co do upływającego terminu zaskarżonego decyzji, ciągłości choroby i jej wpływu na uchybienia terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu argumentowano, że przyczyną uchybienia terminu była choroba skarżącego po przebytym udarze mózgu, objawiająca zanikiem pamięci. Do wniosku została dołączona karta informacyjna leczenia szpitalnego Oddziału Neurologicznego Szpitala Specjalistycznego im. dr [...] w K. , potwierdzająca przebyty przez skarżącego zawał lewej półkuli mózgu pod koniec 2008 r. Od tego momentu ze skarżącym jest utrudniony kontakt. Choroba powoduje u niego zaniki pamięci i zaburzenia racjonalnego myślenia, co sprawia że jest osobą nieodpowiedzialną na której nie zawsze można polegać. Skarżący pozostaje w ciągłym leczeniu. Pomimo osobistego odebrania przez niego listu poleconego, nie mógł sobie zdać sprawy ze znaczenia odebranego listu i konieczności wniesienia odwołania w wyznaczonym terminie. Konsekwencją tego był brak świadomości o upływającym terminie do wniesienia odwołania od wydanej decyzji. Zapoznanie się z treścią przesyłki przez S.K. było możliwe dopiero po powrocie żony, w dniu 24 kwietnia 2012 r. Sam fakt odbierania wcześniejszych listów poleconych przez skarżącego informujących o toczącym się postępowaniu, nie świadczy jeszcze o zapoznaniu się strony z korespondencją ani nie nakazuje oczekiwać na szybkie wydanie decyzji, tym bardziej, że skarżący z uwagi na opisane problemy zdrowotne nie zawsze pojmuje znaczenie toczącego się wobec niego postępowania i zapomina o wcześniejszych wykonanych przez siebie czynnościach. W skardze podkreślono, że obowiązkiem osoby ubiegającej się o przywrócenie terminu jest jedynie uprawdopodobnienie, tj. uwiarygodnienie istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Organ w toku postępowania administracyjnego nie wzywał skarżącego do przedłożenia dodatkowej dokumentacji medycznej, która wskazywałaby na chorobę skarżącego w okresie obejmującym termin do złożenia odwołania, ani nie przesłuchał skarżącego i jego małżonki na okoliczność doręczenia korespondencji, stanu zdrowia skarżącego i przyczyn niezachowania terminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ podniósł, że przedłożone wraz ze skargą zaświadczenia lekarskie nie mogą stanowić podstawy do ewentualnego przywrócenia terminu, ponieważ nie odnoszą się do okresu w którym możliwe było wniesienie odwołania od decyzji, a do okresu późniejszego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla zaskarżony akt administracyjny w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżone postanowienie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Skarga jest uzasadniona. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Stanowi on, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Organ administracji publicznej jest obowiązany zatem przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku wiąże się z obowiązkiem strony dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji o braku winy można mówi tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (tak m.in. B. Adamiak w Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.B. Beck Warszawa 2008, art. 58 Nb 4, wyrok NSA z 20 maja 1998 r. I SA/Ka 1718/96). Zwrócić należy nadto uwagę, że przepis art. 58 § 1 k.p.a. wymaga uprawdopodobnienia okoliczności, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. W doktrynie wskazuje się, że "udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym, uprawdopodobnienie - tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie służy celowi obudzenia w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. (...) Uprawdopodobnienie jest to czynność procesowa stwarzająca w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 135). Nie budzi również wątpliwości, że osoba zainteresowana "ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna - uwiarygodnić stosowną argumentacją - swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna" - (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 284). Podkreślić przy tym należy, że sam fakt występowania w omawianym przepisie czynności uprawdopodobnienia nie zwalnia organu orzekającego w sprawie z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Nie jest przy tym konieczne przeprowadzanie postępowania dowodowego sensu stricto, gdyż z tego obowiązku zwalnia organ przepis art. 58 § 1 k.p.a. Zauważyć jednak należy, że powyższy przepis nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie wiarygodności okoliczności, na które powołała się osoba wnioskująca o przywrócenie terminu. Jeżeli zatem organ poweźmie wątpliwości co do wiarygodności twierdzeń strony w tym zakresie, winien był podjąć działania mające na celu ich wyjaśnienie (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2006 r., sygn. I OSK 1330/05, Lex Nr 2892598). W takiej sytuacji organ winien wezwać osobę wnioskującą o przywrócenie terminu do uprawdopodobnienia wskazanych przez organ dodatkowych okoliczności. Zasady postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i z urzędu przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dopiero na tej podstawie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Dodatkowo podnieść należy, że, stosownie do treści art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący S.K. we wniosku z dnia 25.04.2012 r., podpisanym również przez jego żonę, podał, że jest człowiekiem starszym i chorym, po przebytym udarze, ma kłopoty z pamięcią. W piśmie z dnia 25.04.2012 r. żona skarżącego podała, że w dniu doręczenia mężowi decyzji organu I instancji przebywała poza miejscem zamieszkania, a mąż zapomniał jej powiedzieć o przesyłce. Do wniosku została dołączona karta informacyjna leczenia szpitalnego w okresie od 28.11.2008 r. do 8.12.2008 r., z której wynika, że S.K. , urodzony w 1934 r., przeszedł zawał lewej półkuli mózgu, cierpi na zaniki korowo-podkorowe mózgu i móżdżku. Do skargi natomiast przedłożono zaświadczenie lekarskie z dnia 18.07.2012 r., w którym specjalista neurolog stwierdził, że skarżący po udarze mózgu w 2008 r. cierpi na zespól otępienny i zaburzenia pamięci oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 25.07.2012 r., w którym podano, że skarżący pozostaje, po udarze lewej półkuli mózgu, w stałym leczeniu neurologicznym. W świetle przedłożonej przy wniosku o przywrócenie terminu karty leczenia szpitalnego, przedwczesne było przyjęcie przez organ stanowiska, że "podnoszona we wniosku okoliczność, że Pan S.K. ma problemy z pamięcią, nie może uzasadniać złożenia odwołania z uchybieniem terminu, skoro nie zostało uprawdopodobnione, że przyczyna ta trwała przez cały bieg terminu do złożenia odwołania (....), a choroba, o której mowa we wniosku, miała miejsce przeszło 3 lata wcześniej". Faktem powszechnie znanym jest, że udar mózgu często prowadzi do trwałych następstw, w związku z czym okoliczność, że przebyty został ponad 3 lata temu, sama z siebie nie może jeszcze uzasadniać odmowy przywrócenia terminu. Fakt odczuwania przez skarżącego do chwili obecnej skutków udaru potwierdzony został zaświadczeniami lekarskimi dołączonymi do skargi. W opisanej sytuacji stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że również przedłożone wraz ze skargą zaświadczenia lekarskie nie mogą stanowić podstawy do ewentualnego przywrócenia terminu, ponieważ nie odnoszą się do okresu w którym możliwe było wniesienie odwołania od decyzji, a do okresu późniejszego nie jest wystarczające. W oparciu o powyższe stwierdzić zatem należy, że w szczególnej sytuacji zdrowotnej skarżącego, SKO w K. obowiązane było dopuścić jako dowód wszystko to, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem (por. treść art. 75 § 1 k.p.a.). Organ mógł przesłuchać skarżącego, ewentualnie jego żonę, mógł odebrać od nich stosowne oświadczenia, mógł również wezwać skarżącego o przedłożenie dodatkowych zaświadczeń lekarskich. Czynności tych jednakże zaniechał. Stwierdzone uchybienia dają podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie powołanych przepisów prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym jej rozpoznaniu organ odwoławczy zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie dowodowe, obejmujące także dowody wskazane przez skarżącego oraz ewentualnie umożliwić mu (również jego żonie) wypowiedzenie się, co do okoliczności mających znaczenie w sprawie, w celu wyjaśnienia kwestii zasadności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ocena ta musi odbywać się z uwzględnieniem całokształtu okoliczności danego przypadku. Mając zatem na uwadze wskazane okoliczności, ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9 i 58 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.