II SA/Op 437/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 16 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora gminnego zespołu przedszkoli, szkoły podstawowej i gimnazjum 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2) określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżył zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 16 maja 2012 r., nr [...] w sprawie powierzenia G. P. pełnienia obowiązków dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w [...] , Gminnej Szkoły Podstawowej w [...] i Gminnego Gimnazjum wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół w [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia z powodu istotnego naruszenia prawa, to jest art. 36 a ust. 5 o systemie oświaty, polegającego na powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora wyżej wskazanego Zespołu Placówek Oświatowych nauczycielowi z tego zespołu, w sytuacji gdy są w niej obsadzone stanowiska dwóch wicedyrektorów. Skarżący wskazał też, że z wyjaśnień złożonych przez stronę przeciwną w trakcie postępowania nadzorczego, wynikało, że powierzenie obowiązków dyrektora G. P. nastąpiło w związku z tym, że osoby pełniące funkcje wicedyrektorów były na zwolnieniu lekarskim. Skarżący po zbadaniu okresu tych zwolnień, stwierdził, że po pierwsze nie mogły one stanowić okoliczności uzasadniającej pominięcie wicedyrektorów przy powierzaniu obowiązków dyrektora, a ponadto nie były to zwolnienia długotrwałe. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy [...] oświadczył, że uznał ją w całości za zasadną w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) i wniósł o umorzenie postępowania w związku ze zmianą zaskarżonego zarządzenia. Podniósł, że G. P., której powierzono pełnienie obowiązków dyrektora, dokonała czynności prawnych w zakresie prawa materialnego, posługiwała się przy tym pieczątką "Dyrektora Szkoły" bez dodatku "p.o" (pełniąca obowiązki – wyjaśnienie Sądu). W załączeniu przesłał zarządzenie z dnia 23 sierpnia 2012 r., nr [...] o zmianie zaskarżonego zarządzenia. Jednocześnie wyjaśnił, że zaskarżone zarządzenie odnosiło się ogólnie do art. 36 a ustawy o systemie oświaty, a nie wyłącznie do art. 36 ust. 5, jak podaje skarżący. Organ mógł dokonać stanowiska powierzenia stanowiska dyrektora na podstawie art. 36 a ust. 4, w związku tym, że w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. Uchybienie w postaci powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora nauczycielowi zamiast wicedyrektorowi szkoły, na które wskazuje skarżący, nastąpiło w warunkach konieczności spowodowanej tym, że wicedyrektorki były na zwolnieniu chorobowym, ale też w tym czasie toczyło się postępowanie kontrolne w Gminnym Zespole Szkół, z którego wynikało rażące naruszenie organizacji pracy w związku z przekroczeniem uprawnień i naruszeniem obowiązków na szkodę interesu publicznego, co jest dyskwalifikujące dla stanowiska kierowniczego, a także jest dyskwalifikacją do zatrudnienia w zawodzie nauczyciela. Organ prowadzący mógł wydać zarządzenie o powierzeniu funkcji dyrektora w związku z uchyleniem decyzji o powierzeniu stanowiska dyrektora K. M. i niewyłonieniem kandydata na dyrektora podczas konkursu, jednak G. P., która spełniała wszystkie warunki nie wyraziła zgody na powierzenie stanowiska dyrektora na dłuższy okres, lecz zaproponowała pełnienie obowiązków dyrektora do 31 lipca 2012 r., aby w tym czasie organ prowadzący mógł ponownie przeprowadzić konkurs na stanowisko dyrektora. Organ prowadzący uznał, że w świetle przedstawionych faktów, mógł wydać zarządzenie zarówno o powierzeniu stanowiska lub o powierzeniu pełnienie obowiązków dyrektora, to mimo tego z ostrożności procesowej na skutek złożonej skargi dokonał zmiany zarządzenia, aby jego ewentualne uchylenie nie spowodowało naruszenia praw nabytych przez osoby trzecie. Wojewoda Opolski pismem procesowym z 4 września 2012 r. ustosunkował się do wniosku strony przeciwnej o umorzenie postępowania i oświadczył, że wnosi o jego oddalenie i wydanie wyroku w sprawie. Wyjaśnił, że zarządzenie w sprawie zmiany zaskarżonego zarządzenia nie zostało przesłane do organu nadzoru celem zbadania jego zgodności z prawem. O przedmiotowym akcie organ nadzoru dowiedział się z odpowiedzi na skargę. Wojewoda Opolski wezwał zatem Wójta Gminy [...] do przełożenia zarządzenia zmieniającego w celu umożliwienia dokonania oceny jego legalności. Wstępne badanie tego aktu wykazało, że w sposób istotny narusza on prawo, organ nadzoru zamierza zatem wszcząć w stosunku do niego postępowanie nadzorcze. Niezależnie od tego, skarżący wskazał, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie, ponieważ jak oświadczyła strona przeciwna w odpowiedzi na skargę, zaskarżone zarządzenie wywołało skutki prawne. Na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację skargi, a pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi zgodnie z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 1 § i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie jest Zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 16 maja 2012 r., nr [...]. Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowi art. 36 a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 257), zwanej dalej ustawą o systemie oświaty, w brzmieniu: "Do czasu powierzenia stanowiska zgodnie z ust. 2 lub 4, organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednakże nie dłużej niż na okres 10 miesięcy." W § 1 zarządzenia powierzono pełnienie obowiązków Dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w [...], Gminnej Szkoły Podstawowej w [...] i Gminnego Gimnazjum wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół w [...] G. P. na okres do dnia 31 lipca 2012 r. W § 2 wskazano, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że w placówkach oświatowych wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół w [...] jest dwóch wicedyrektorów. Organ nadzoru zarzucił, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Art. 36 a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, określa, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, a kandydata na dyrektora wyłania się w drodze konkursu. W sytuacji, gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (art. 36a ust. 4 ustawy). Zasadą jest zatem obsadzanie stanowiska dyrektora szkoły w drodze konkursu, a obsadzanie go w innym trybie stanowi od niej wyjątek. Taki wyjątek przewiduje również przepis art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym do czasu powierzenia stanowiska zgodnie z ust. 2 lub 4, organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednakże nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Z przepisu art. 36 ust. 5 w sposób niewątpliwy wynika, że nauczycielowi można powierzyć obowiązki dyrektora szkoły tylko wówczas, gdy w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora. Jeśli takie stanowisko zostało wyodrębnione w szkole, możliwość powierzenia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi należy wykluczyć. Nie da się przy tym przyjąć, że gdy z określonych względów obowiązków dyrektora szkoły nie może pełnić wicedyrektor, możliwość taka przechodzi niejako na jednego z nauczycieli szkoły najbardziej predysponowanego do tych czynności. Przepis art. 36 ust. 5 ustawy o systemie oświaty musiałby wyraźnie pozwalać na takie rozwiązanie w sytuacji niemożności pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez wicedyrektora. Obecne rozwiązanie prawne tego nie przewiduje, nie pozostawiając wątpliwości, że nauczyciel może objąć obowiązki dyrektora szkoły, jeśli nie ma w niej wicedyrektora. Powierzenie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi nie zostało też w powołanym przepisie uzależnione od jego zgody. Rację ma również organ nadzoru twierdząc, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują możliwości powierzenia obowiązków wicedyrektora szkoły jednemu z nauczycieli, jeśli wicedyrektor przebywa na zwolnieniu lekarskim. Przepisy te bowiem nie przewidują tej możliwości nawet wówczas, gdy wicedyrektor nie może sprawować funkcji dyrektora z jakichkolwiek przyczyn, nawet takich jak utrata zaufania do tej osoby (por. wyrok z dnia 27 marca 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk177/08, System Informacji Prawnej Lex nr 507851, dostępny oraz na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl). Nie można tu nie dostrzec, że celem stworzenia stanowiska wicedyrektora (czy wicedyrektorów) szkoły, jest wykonywanie przez niego obowiązków ciążących na dyrektorze szkoły, w sytuacjach takich jak jego choroba czy długotrwały urlop. W ocenie Sądu użyte w analizowanej normie prawnej przewidującej możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, wyrażenie "może powierzyć" świadczy o wyjątkowym charakterze pełnienia obowiązków, a wyjątkowość tę podkreśla ograniczenie czasowe do 10 miesięcy czasu w jakim obowiązki dyrektora szkoły mogą być pełnione. Zwrot "może powierzyć" świadczy o szczególnej, przejściowej sytuacji i wcale nie da się z niego wyprowadzić uprawnienia do wyboru możliwości powierzenia obowiązków dyrektora wicedyrektorowi szkoły lub jednemu z jej nauczycieli, jeśli wicedyrektor nie może tych obowiązków sprawować. Przepis art. 36 a ust. 5 ustawy o systemie oświaty zatem, jako wyjątek od zasady powoływania dyrektora w drodze konkursu, podlega ścisłej i literalnej wykładni i nie może być interpretowany rozszerzająco. W tym stanie rzeczy, powierzenie G. P., - jako nauczycielowi w Gminnym Zespole Szkół w [...] – pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, stanowi istotne naruszenie art. 36 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Stanowisko Sądu wyrażone w orzeczeniu znajduje oparcie w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym art. 36 ust. 5 o systemie oświaty, jak przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 647/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 483/12, obydwa dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl. Wniosek Wójta Gminy [...] o umorzenie postępowania sądowego nie mógł zostać uwzględniony z tego względu, że zaskarżone zarządzenie wywołało skutki prawne. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 147 § P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji, a na podstawie art. 152 §.P.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji. Orzeczenie co do kosztów uzasadnia art. 200 P.p.s.a.