I OSK 424/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1291/12 w sprawie ze skargi J. L. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od J. L. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1291/12, uchylający na postawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia skarżącemu J. L. terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., działając na podstawie art. 58 w związku z art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem [...] lutego 2012 r. W motywach postanowienia organ wskazał, że J. L. raportem z dnia 23 grudnia 2011 r. zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o zwolnienie ze służby z dniem 3 stycznia 2012 r. Skarżący został zwolniony z dniem 28 lutego 2012 r. na podstawie przepisu art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.). Rozkaz ten został doręczony stronie w dniu 21 lutego 2012 r., natomiast funkcjonariusz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył w dniu 7 marca 2012 r. (data stempla pocztowego na kopercie), tj. z uchybieniem czternastodniowego terminu. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. organ stwierdził, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. J. L. pismem nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu 6 kwietnia 2012 r. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie zwolnienia go ze służby w ABW. W ocenie organu, funkcjonariusz informację o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powziął w dniu 29 marca 2012 r., na skutek doręczenia mu postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. Dlatego siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu upłynął w dniu 5 kwietnia 2012 r., co oznacza, że funkcjonariusz nadając wniosek w dniu 6 kwietnia 2012 r. uchybił terminowi określonemu w art. 58 § 1 K.p.a., a to spowodowało, że wniosek o przywrócenie terminu nie mógł zostać uwzględniony. J. L. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. Podkreślił, że przyczyna, z powodu której nastąpiło uchybienie terminu, nie ustała, czego organ nie uwzględnił, rozpatrując złożony przez niego wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W motywach zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu oznacza, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest - w myśli art. 134 K.p.a. - stwierdzić, w drodze postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W przypadku natomiast uchybienia wskazanego wyżej terminu do wniesienia odwołania, strona może złożyć wniosek o jego przywrócenie. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Paragraf 2 przywołanego artykułu stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby wymagane jest dopełnienie czynności, dla której określony był termin. Oceniając postępowanie, jakie toczyło się w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd uznał, że postępowanie to było dotknięte wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Podkreślił, że na organie administracji spoczywa obowiązek badania wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Powyższe oznacza, że ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 K.p.a., musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a ewentualne niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. We wniosku o przywrócenie terminu skarżący nie wskazał daty, w której ustała przyczyna uchybienia. W konsekwencji zatem na organie spoczywał obowiązek wezwania skarżącego do uzupełniania braków wniosku w tym zakresie (art. 64 § 2 K.p.a.), a także oceny powołanych przez skarżącego okoliczności w świetle orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...]. Przepis art. 58 § 1 K.p.a. wymaga bowiem tylko uprawdopodobnienia okoliczności, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia - nie zwalnia organu - orzekającego w sprawie z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. W świetle powyższego, mająca miejsce w rozpoznawanej sprawie odmowa przywrócenia terminu, bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności sprawy, została oceniona przez pryzmat naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.) i zasady informowania (art. 9 K.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien dokładnie zbadać stan faktyczny poprzez ocenę wpływu stanu zdrowia skarżącego, wynikającego zarówno z orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej ABW nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz z załączonego do wniosku o przywrócenie terminu zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Z dokumentów tych wynika, że w dacie złożenia wniosku nie ustała przyczyna, na którą powołał się skarżący, uzasadniająca brak jego winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W skardze kasacyjnej Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Warszawie zarzucił na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 7, 8, 9 i 58 K.p.a., na skutek poczynienia ustaleń faktycznych nie znajdujących odzwierciedlenia w załączonych do sprawy dokumentach, błędnego zalecenia co do konieczności oparcia rozstrzygnięcia na podstawie orzeczeń Centralnej Komisji Lekarskiej ABW i załączonego do wniosku o przywrócenie terminu zaświadczenia lekarskiego oraz co do konieczności dalszego postępowania dowodowego. W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucił naruszenie przepisów art. 58 § 1, 2 i 3 K.p.a. na skutek nie uwzględnienia naruszenia przez stronę 7 dniowego, nieprzywracalnego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz przepisów art. 7, 8 i 9 K.p.a. na skutek bezpodstawnego zarzutu ich naruszenia. W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny sprawy oraz podkreślił, że Sąd samodzielnie ustalił, iż w stosunku do skarżącego nadal trwa przeszkoda uzasadniająca brak winy w uchybieniu terminu, nie odniósł się do przekroczenia przez stronę terminu z art. 58 § 2 K.p.a., które wykluczało konieczność merytorycznego badania wniosku. Odnosząc się do tej ostatniej kwestii organ podniósł, ze zaświadczenie lekarskie potwierdzające leczenie psychiatryczne nie przesądza o niemożności podjęcia czynności procesowej – złożenia pisma odwoławczego, gdyż stwierdzało ono jedynie istnienie u skarżącego nerwicy neurastenicznej. Podniósł również, że skarżący w tym samym czasie podejmował liczne czynności procesowe, m. in. dnia 15 stycznia 2012 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dot. równoważników za remont lokalu, dnia 17 stycznia 2012 r. złożył skargę na działania Dyrektora delegatury ABW w [...], dnia 29 lutego 2012 r. brał udział w rozprawie przed NSA w sprawie kary dyscyplinarnej, dnia 2 marca 2012 r. złożył wniosek o wypłatę nagrody rocznej, dnia 12 marca 2012 r. wniósł o wydanie zaświadczenia i złożył wniosek o dopłatę do wypoczynku i o równoważnik za przejazd, dnia 21 maja 2012 r. sporządził wniosek do Szefa ABW dot. odmowy wydania zaświadczenia oraz dnia 14 czerwca 2012 r. sporządził pismo w sprawie wypłaty nagrody rocznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do całości materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z innych powodów niż zarzucane, ale nie zwalnia to Sądu z powinności wykazania, iż przeprowadził w sposób pełny i wnikliwy kontrolę legalności zaskarżonego aktu w kontekście argumentów podnoszonych przez organ "broniący" zajętego stanowiska. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tym aspekcie sąd musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie sąd zajmuje się zatem kwestią ustaleń faktycznych sprawy i weryfikuje ich prawidłowość. Sąd nie wykracza poza swoje kompetencje, jeśli ta weryfikacja zostaje przeprowadzona na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym. Zasadniczym elementem wyroku, który pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na kontrolę zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, jest jego uzasadnienie. Jak wynika z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku jest sprawozdaniem zawierającym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy oraz mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, niemniej za trafną uznać należy tezę, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za usprawiedliwiony. W motywach rozstrzygnięcia Sąd ten skoncentrował się na kwestii dotrzymania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, zauważając, że "we wniosku o przywrócenie terminu skarżący nie wskazał daty, w której ustała przyczyna uchybienia. W konsekwencji na organie spoczywał obowiązek wezwania skarżącego do uzupełnienia braków wniosku w tym zakresie (art. 64 § 2 K.p.a.), a także oceny powołanych przez skarżącego okoliczności w świetle orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej (...)". Sąd zarzucił organowi, że nie zbadał czy choroba skarżącego nie uprawdopodabniała niemożności dokonania w terminie czynności procesowej odwołania. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu, w ocenie organu doszło do naruszenia przez stronę przepisu art. 58 § 2 K.p.a., zgodnie z którym "Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin". Jednocześnie organ stwierdził, że strona dowiedziała się o uchybieniu terminu z dniem otrzymania postanowienia z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], tj. z dniem 29 marca 2012 r. i taką datę – jako wynikającą wprost z dokumentu (zwrotnego poświadczenia odbioru postanowienia) przyjął jako rozpoczynającą bieg siedmiodniowego terminu z art. 58 § 2 K.p.a. Było to rozwiązanie maksymalnie korzystne dla strony, która explicite w tym dniu została powiadomiona o fakcie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zob. też R. Stankiewicz [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2014, str. 270). W tej sytuacji niezrozumiałe są wywody Sądu I instancji o konieczności wzywania strony do podania daty ustania przyczyny uchybienia terminu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, jest także data uzyskania przez zainteresowaną osobę wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od daty uzyskania wiadomości o tym, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 699/12 opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl – zwanej dalej CBOIS). Skoro postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zawierało informację o tym, że zostało ono wniesione po terminie, to zgodzić się należało z wywodem skargi kasacyjnej o braku potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, kiedy strona powzięła wiadomość o niedotrzymaniu terminu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem Sądu I instancji będzie rozpoznanie sprawy z punktu widzenia przepisów art. 58 § 2 i 3 K.p.a., jako że to te przepisy były podstawą prawną wydanego przez organ odwoławczy postanowienia i w tym kierunku szła argumentacja wynikająca z jego uzasadnienia. Należy mieć przy tym na uwadze, że nie zawsze długotrwała choroba powoduje zatamowanie biegu terminów procesowych w stosunku do osoby dotkniętej taką chorobą, tym bardziej, gdy strona w trakcie jej biegu podejmuje jednak czynności procesowe (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2175/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 716/12 publ. w CBOIS). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za usprawiedliwione, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.