VI SA/Wa 1423/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sek. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE): 1. w pkt 1 uchylił swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r. w sprawie zatwierdzenia "oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" w części zmieniającej i zatwierdzającej projekt oferty w wymienionym w sentencji decyzji zakresie; 2. w pkt II ppkt 1 w uchylonym zakresie orzekł co do istoty przez wprowadzenie wskazanych w sentencji decyzji zmian, a w ppkt 2 zatwierdził zmieniony w ppkt 1 projekt oferty; 3. w pkt 3 w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy; 4. w pkt 4 stwierdził, że tekst oferty wraz z Załącznikami do oferty ze zmianami wynikającymi z wydanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. stanowi Załącznik do tej decyzji, będący jej integralną częścią. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] marca 2010 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...] zmienioną w części decyzją Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w której zobowiązał T. S.A. z siedzibą w W.(dalej: T.) na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 Nr 171 poz. 1800 ze zm.) dalej p.t. do przygotowania zmiany w całości "Ramowej oferty T. o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie rozpoczynania połączeń, zakańczania połączeń oraz hurtowego dostępu do sieci" zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2008 r., "oferty ramowej T. określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych" zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2008 r. oraz "oferty ramowej T. określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nią udogodnień w zakresie dostępu pełnego i współdzielonego zatwierdzonego decyzją Prezesa UKE z dnia [...] maja 2009 r. zwanymi dalej dotychczasowymi ofertami, a także do przedstawienia projektu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym, obejmującej swoim zakresem warunki świadczenia przez T. usługi rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych. W dniu [...] marca 2010 r. T. złożyła do Prezesa UKE projekt "oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępy łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych", Jednocześnie T. wyjaśniła, że przekazany projekt oferty został oparty na założeniach zawartych w decyzji zobowiązującej, co do zasady zachowane zostały w nim rozwiązania obowiązujące w dotychczasowych ofertach, poszczególne rozwiązania zostały ujednolicone i doprecyzowane, a także wzięte zostały pod uwagę rozwiązania zawarte w Porozumieniu z dnia [...] października 2009 r. pomiędzy T. a Prezesem UKE. Dodała, że realizacja pewnych rozwiązań napotyka na obiektywną niemożność ich wdrożenia. Stwierdziła, że w wyjątkowych sytuacjach związanych ze specyfiką poszczególnych usług - akceptowane przez T. założenie o konieczności ujednolicania procedur przewidzianych w poszczególnych ofertach winno doznać wyjątku. Ponadto, T. przedstawiła szereg uwag szczegółowych dotyczących poszczególnych postanowień projektu oferty. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Prezes UKE w dniu [...] września 2010 r. wydał decyzję, w której w pkt I zmienił projekt oferty i zatwierdził projekt oferty w brzmieniu zawartym w Załączniku nr 1 do decyzji, stanowiącym jej integralną część. W pkt II decyzji nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła K. (dalej: K.) dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony. T. wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2010 r. we wskazanej części i w tym zakresie jej zmianę z uwzględnieniem uwag. Natomiast K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 43 ust. 1 i 2 p.t., poprzez ustalenie warunków sprzecznych z potrzebami rynku. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes UKE na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w części zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2010 r. i orzekł w tym zakresie co do meritum. Zdaniem Prezesa UKE, przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2010 r. w części była konieczność doprecyzowania zapisów oferty zatwierdzonej zaskarżoną decyzją, a także uwzględnienie potrzeb rynku, które zostały wykazane przez podmioty biorące udział w postępowaniu z wniosku T., wniosku K., a także w stanowiskach tych podmiotów składanych w trakcie postępowania. Organ podkreślił, że niektóre spośród zarzutów podniesionych przez T. i K. w ponownym postępowaniu należało uwzględnić, dokonując koniecznych wskazywanych w decyzji zmian w treści oferty. Podkreślił również, że w zdecydowanej części utrzymane zostało w mocy rozstrzygnięcie ukształtowane zaskarżoną decyzją. Prezes UKE nie uwzględnił natomiast wniosków stron o zmianę oferty w wymienianych w decyzji częściach. T. S.A. zwana dalej skarżącą, złożyła skargę na powyższą decyzję w części, tj.: 1) w części utrzymującej w mocy Rozdział 9 pkt 9.9 Tabela nr 51 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r.; 2) w części zmieniającej Rozdział 9 pkt 9.3 ppkt 9.3.2 Tabela nr 10, pierwszy wiersz w Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik Nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r.; 3) w części utrzymującej w mocy Rozdział 1 pkt 1.12 ppkt 1.12.4 ust. 6 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik Nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r.; 4) w części zmieniającej Rozdział 9 pkt 9.3 ppkt. 9.3.1 Tabela nr 5 w Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik Nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r.; 5) w części uzupełniającej Załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r. o nowy pkt 1.19 Części I i orzekającej w tej części co do istoty sprawy; 6) w części utrzymującej w mocy pkt 5.2 ppkt 5.2.1 ust. 1 lit. b) oraz pkt 5.3 ppkt 5.3.1 ust. 2 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r.; 7) w części utrzymującej w mocy pkt 5.2 ppkt 5.2.1 ust. 2 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r.; 8) w części utrzymującej w mocy pkt 4.4 ust. 6 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r.; 9) w części uchylającej pkt 10.1 Części I załącznika nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r. i orzekającej w tej części co do istoty sprawy; 10) w części uzupełniającej Załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r. o nowy pkt 5.2.1 ust. 1b Części I i orzekającej w tej części co do istoty sprawy; 11) w części uchylającej pkt 5.2 ppkt 5.2.2 ust. 20 lit. d Części I Załącznika nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r. i orzekającej w tej części co do istoty sprawy; 12) w części utrzymującej w mocy pkt 5.3 ppkt 5.3.7 ust. 2-9 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r.; 13) w części utrzymującej w mocy pkt 3.1 ust. 7 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r.; 14) w części utrzymującej w mocy pkt 3.1 ust. 8 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r.; 15) w części utrzymującej w mocy pkt 9.6 ppkt 9.6.2 Tabela 40 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r.; 16) w części uchylającej Część V Rozdział 2 ust. 7 Załącznika nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r. i orzekającej w tej części co do istoty sprawy; 17) w części uzupełniającej Załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r. o nowy pkt 5.2.1 ust. 1b Części I oferty ramowej i orzekającej w tej części co do istoty sprawy; 18) w części utrzymującej w mocy pkt 5.2.1 ust. 1 pkt a Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r.; 19) w części uchylającej pkt 1.18.2 i pkt 1.18.3 Części I Załącznika nr 1 do decyzji z dnia [...] września 2010 r. i orzekającej w tej części co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 40 ust. 1 p.t.. poprzez ustalenie opłat niepokrywających kosztów ponoszonych przez T.; 2. naruszenie art. 40 ust. 1 p.t.. poprzez brak ustalenia opłat za "Nieprawidłowe ustalenie zlecenia preselekcji dla Abonenta"; 3. naruszenie art. 139 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, pomimo, że w tej części decyzja rażąco nie naruszała prawa lub interesu społecznego; 4. naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego, niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r.; a) w części utrzymującej w mocy Rozdział 9 pkt 9.9 Tabela nr 51 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik Nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r. oraz decyzji z [...] września 2010 r. w części tj. w Rozdziale 9 pkt 9.9 Tabela Nr 51 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik Nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r.; b) w części zmieniającej Rozdział 9 pkt 9.3 ppkt 9.3.2 Tabela nr 10, pierwszy wiersz w Części I oferty ramowej; c) w części utrzymującej w mocy Rozdział 1 pkt 1.12 ppkt 1.12.4 ust. 6 Części I oferty ramowej oraz decyzji z [...] września 2010 r. w części tj. w Rozdziale 1 pkt 1.12 ppkt 1.12.4 ust. 6 Części I oferty ramowej; d) w części zmieniającej Rozdział 9 pkt 9.3 ppkt 9.3.1 Tabela nr 5 w Części I oferty ramowej; e) w części uzupełniającej załącznik nr 1 decyzji z [...] września 2010 r. nowy pkt 1.19 Części I i orzekającej w tej części co do istoty sprawy; f) w części utrzymującej w mocy pkt 5.2 ppkt 5.2.1 ustęp 1 lit. b oraz pkt 5.3 ppkt 5.3.1 ust. 2 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r. oraz decyzji z [...] września 2010 r. w części tj. w pkt 5.2 ppkt 5.2.1 ust. 1 lit.b oraz pkt 5.3 ppkt 5.3.1 ust. 2 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r.; g) w części utrzymującej w mocy pkt 5.2 ppkt 5.2.1 ust. 2 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r. oraz decyzji z [...] września 2010 r. w części tj. w pkt 5.2 ppkt 5.2.1 ust. 2 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r.; h) w części utrzymującej w mocy pkt 4.4 ust. 6 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r. oraz decyzji z [...] września 2010 r. w części tj. w pkt 4.4 ust. 6 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r.; i) w części uchylającej pkt 10.1 Części I załącznika nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r. i orzekającej w tej części co do istoty sprawy; j) w części uzupełniającej załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r. o nowy pkt 5.2.1 ust. 1b Części I i orzekającej w tej części co do istoty sprawy; k) w części uchylającej pkt 5.2 ppkt 5.2.2 ust. 20 lit. d Części I Załącznika nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r. i orzekającej w tej części co do istoty sprawy; I) w części utrzymującej w mocy pkt 5.3 ppkt 5.3.7 ust. 2-9 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r. oraz decyzji z [...] września 2010 r. w części tj. w pkt 5.3 ppkt 5.3.7 ust. 2-9 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r.; m) w części utrzymującej w mocy pkt 3.1 ust. 7 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r. oraz decyzji z [...] września 2010 r. w części tj. w pkt 3.1 ust. 7 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r.; n) w części utrzymującej w mocy pkt 3.1 ust. 8 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r. oraz decyzji z [...] września 2010 r. w części tj. w pkt 3.1 ust. 8 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r.; o) w części utrzymującej w mocy pkt 9.6 ppkt 9.6.2 Tabela 40 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r. oraz decyzji z [...] września 2010 r. w części tj. w pkt 9.6 ppkt 9.6.2 Tabela 40 Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r.; p) w części uchylającej Część V Rozdział 2 ust. 7 Załącznika nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r. i orzekającej w tej części co do istoty sprawy; q) w części uzupełniającej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r. o nowy pkt 5.2.1 ustęp 1b Części I i orzekającej w tej części co do istoty sprawy; r) w części utrzymującej w mocy pkt 5.2.1 ust. 1 pkt a Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r. oraz decyzji z [...] września 2010 r. w części tj. w pkt 5.2.1 ust. 1 pkt a Części I oferty ramowej stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r.; s) w części uchylającej pkt 1.18.2 i 1.18.3 Części I Załącznika nr 1 do decyzji z [...] września 2010 r. i orzekającej w tej części co do istoty sprawy. 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uznał bowiem iż sprawa objęta skargą nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji złożony przez skarżącą do Prezesa UKE projekt oferty ramowej stanowił realizację nałożonego przez ten organ decyzją z [...] marca 2010 r. (zmienioną w części decyzją z [...] czerwca 2010 r.) obowiązku polegającego na przygotowaniu i przedstawieniu przez skarżącą projektu oferty. Powołując się na Komentarz do art. 22 Prawa telekomunikacyjnego Macieja Rogalskiego LEX 2010 r., stan prawny na 1 czerwca 2010 r., w którym omówione zostały poszczególne, enumeratywnie wymienione we wskazanym przepisie, obowiązki regulacyjne, stwierdził, że nałożony przez Prezesa UKE obowiązek przygotowania i przedstawienia przez skarżącą projektu oferty stanowił obowiązek regulacyjny, o którym mowa w art. 42 p.t. W ocenie sądu przepis art. 43 ust. 1 p.t. stanowi normę kompetencyjną, upoważniającą do podejmowania przez Prezesa UKE konkretnych działań władczych, to jest prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji w sprawach zatwierdzania projektów umów ramowych. Nie wywiera on natomiast skutków w sferze stosunku materialnoprawnego, polegających na ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, co z punktu widzenia adresata decyzji znajduje wyraz w przyznaniu mu uprawnień lub nałożeniu obowiązków, bądź też stwierdzeniu istnienia określonego uprawnienia lub obowiązku. Sąd podkreślił, że spełnienie obowiązku regulacyjnego polega na przedłożeniu projektu oferty ramowej wskazanej przez regulatora w decyzji nakładającej ten obowiązek. Ostatecznej regulacji dokonuje Prezes UKE, podejmując decyzję o zatwierdzeniu projektu, jego zmianie i zatwierdzeniu lub samodzielnym ustaleniu oferty ramowej. W ocenie Sądu, nie można zatem przyjąć, że działanie regulacyjne Prezesa UKE sprowadza się jedynie do nałożenia obowiązku przedłożenia jakiegoś abstrakcyjnego projektu oferty ramowej, a sama oferta ramowa, określająca konkretne obowiązki regulacyjne (zatwierdzona, zmieniona lub ustalona przez regulatora) działaniem regulacyjnym już nie jest. Wobec powyższego Sąd uznał, że sądy administracyjne nie są właściwe rzeczowo do rozpatrywania spraw związanych z decyzjami Prezesa UKE nakładającymi konkretne obowiązki regulacyjne, do których zaliczyć należy decyzje tego organu w przedmiocie zatwierdzenia ofert ramowych. Zgodnie z brzmieniem art. 206 ust. 2 pkt 2 p.t. od decyzji w sprawie nałożenia, zniesienia lub zmiany obowiązków regulacyjnych przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w W. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 799/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Kwestią sporną, jak podał, jest rozstrzygnięcie wątpliwości, czy sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa UKE na podstawie art. 43 ust. 1 p.t. jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy W uzasadnieniu postanowienia NSA odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2009 r., sygn. akt II GPS l/09, w której, jak podał, stwierdzono, że definicję legalną obowiązku regulacyjnego zawiera art. 22 ust. 2 p.t., zgodnie, z którym przez obowiązek regulacyjny rozumie się obowiązek, o którym mowa w art. 34, art. 36-40, art. 42, art. 44-47 lub art. 72 ust. 3 p.t. Zatwierdzenie oferty ramowej przez Prezesa UKE uregulowane w art. 43 ust. 1 omawianej ustawy znajduje się zatem poza zamkniętym katalogiem obowiązków regulacyjnych określonym w art. 22 ust. 2 p.t. Wykładnia art. 43 ust. 1 p.t. dokonana przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie jest, zdaniem NSA, sprzeczna z powyższą uchwałą, do której, co NSA podkreślił Sąd się nie odniósł. Dopuścił się tym samym naruszenia przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sadu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powyższego przepisu wynika, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosi się tylko do konkretnych spraw, ale do wszystkich spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, w których miałby być stosowany interpretowany przepis prawa. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Jedyną zatem możliwością odstąpienia od stanowiska zawartego w uchwale stanowi wystąpienie przez skład niepodzielający tego stanowiska do odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z zagadnieniem prawnym. NSA podkreślił jednak, iż sentencja ww. uchwały odnosiła się do stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 85, poz. 716) i w tej sytuacji ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sad Administracyjny winien rozważyć, czy biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne tej sprawy i zmieniony stan prawny, aktualne jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uchwale z 28 września 2009 r., sygn. akt II GPS 1/09, dotyczące wykładni art. 43 ust. 1 p.t. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ponownie rozpoznając sprawę miał zatem na uwadze rozważania NSA zawarte w uzasadnieniu w/w postanowienia w tym stanowisko obejmujące zarówno ocenę prawną zaistniałego stanu rzeczy, jak i wskazówki co do dalszego postępowania. W związku z powyższym podkreślić należy, iż chociaż NSA zarzucił naruszenie art. 269 p.p.s.a. wskazując, iż uchwały NSA mają moc wiążącą we wszystkich sprawach rozpoznawanych przez sądy administracyjne, w których ma być stosowany interpretowany przepis prawa, a sąd stanowiska wyrażonego w w/w uchwale nie uwzględnił to jednak w dalszej części uzasadnienia stwierdził, że WSA winien rozważyć, czy biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy i zmieniony stan prawny, aktualne jest stanowisko NSA zawarte w w/w uchwale, bo jej sentencja odnosiła się do stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw. NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA 979/07 w sprawie ze skargi T. S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie zmiany projektu oferty ramowej określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień w zakresie dostępu pełnego i współdzielonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości, czy sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800) jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów po rozpoznaniu w/w zagadnienia prawnego podjął w dniu 28 września 2009 r. w/w uchwałę - sygn. II GPS 1/09 o następującej treści: "Sprawa o zatwierdzeniu projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa UKE na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r.- Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) nie jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy- Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 5 czerwca 2009 r.). Z powyższego wprost wynika, iż w/w uchwała odnosiła się do stanu prawnego sprzed wejścia w życie w/w ustawy (nowelizującej). Sprawa, w której w/w uchwała została podjęta obejmowała decyzję wydaną w dniu [...] kwietnia 2007 r. Sprawa objęta skargą dotyczy również decyzji wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 powołanej ustawy ale została podjęta w dniu [...] kwietnia 2011 r. tj. pod rządami powołanej ustawy ale w brzmieniu uwzględniającym nowelizację wprowadzoną ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 85, poz. 716), która weszła w życie z dniem 6 lipca 2009 r. Stosownie do art. 1 pkt 7 powołanej ustawy w dziale II ustawy Prawo telekomunikacyjne rozdział "Analiza rynku, postępowanie w sprawie określenia wyników właściwych, nakładania, zmiany i uchylenia obowiązków regulacyjnych" otrzymał nowe brzmienie. Przy niezmienionej treści art. 43 ust. 1 doszło jednak do wielu zmian w szczególności zaś do zmian wprowadzonych art. 21-25 c, których wprowadzenie co w sprawie wymaga podkreślenia wiąże się, jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu w/w nowelizacji z zarzutami Komisji Europejskiej, która stwierdziła "brak możliwości skutecznego odwołania od rozstrzygnięcia w przedmiocie wyznaczania, zdefiniowania rynku właściwego, bo rozporządzenie ministra właściwego ds. łączności w sprawie określenia rynków właściwych jako akt powszechnie obowiązujący nie daje możliwości zakwestionowania rozstrzygnięć przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych w normalnym trybie odwoławczym. Wprowadzone zmiany mają umożliwić Prezesowi UKE wyznaczanie rynków właściwych zgodnie z zaleceniami Komisji. Prezes UKE będzie wydawał decyzje, w których w pierwszej kolejności określi rynek właściwy, dokona analizy tego rynku pod kątem występujących na nim problemów, a następnie wyznaczy przedsiębiorcę lub przedsiębiorców o znaczącej pozycji i nałoży obowiązki regulacyjne i w ten sposób strony postępowania będą miały możliwość zaskarżenia decyzji także w części dotyczącej wyznaczania rynku właściwego". Powołana ustawa wprowadziła również zmiany w art. 206 ust. 2-2b co podkreślono w w/w projekcie, rozszerzając katalog rozstrzygnięć, od których przedsiębiorcom telekomunikacyjnym służy odwołanie. Został uwzględniony tryb odwoławczy od postanowienia o uznaniu rynku właściwego za rynek konkurencyjny oraz od decyzji w sprawie zniesienia lub zmiany obowiązków regulacyjnych. Nie może być zatem wątpliwości, że celem powyższej nowelizacji było, uwzględnienie zgłoszonych przez Komisję Europejską zarzutów i rozszerzenie możliwości zarówno wnoszenia środków odwoławczych, jak i zakresu ich rozpoznawania pod względem ich merytorycznej zasadności nie zaś tylko legalności działania regulacyjnego. Wprowadzona nowelizacja chociaż nie objęła art. 43 ust 1 to jednak spowodowała, iż powołany przepis a także art. 206 ust. 2 cyt. ustawy winny być odczytywane w nowym kontekście prawnym, który sentencją w/w uchwały (bo tylko sentencja ma moc wiążącą a nie jej uzasadnienie) nie został objęty. O tyle też zdaniem sądu, uzasadnione jest w rozpoznawanej sprawie rozważenie, czy w zaistniałym, a objętym zaskarżoną decyzją stanie prawnym sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa UKE na podstawie art. 43 ust. 1 cyt. ustawy jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o którym mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy. W nawiązaniu do sygnalizowanych w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy nowelizacyjnej zastrzeżeń Komisji Europejskiej i ich uwzględnienia podkreślić należy, iż powołana ustawa implementuje prawo wspólnotowe realizując dyrektywy wspólnotowe w szczególności dyrektywę 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych norm regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. WEL 108.2.24.4.2002) tzw. dyrektywa ramowa oraz dyrektywę 2002/19/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz ich łączności (Dz. Urz. WEL 108 z 24 kwietnia 2002 r.) tzw. dyrektywa o dostępie. Stosowanie przepisów prawa krajowego w tym przypadku przepisów Prawa telekomunikacyjnego powiązanego z regulacjami wspólnotowymi wymaga posługiwania się wykładnią celowościową i systemową jako równoprawną metodą ustalania treści przepisu z uwzględnieniem wskazań zawartych w aktach normatywnych wspólnotowych, a w tym przypadku w szczególności w/w dyrektyw. Art. 4 dyrektywy ramowej stanowi, że Państwa Członkowskie zapewnią by na szczeblu krajowym istniały skuteczne mechanizmy, które umożliwią użytkownikom oraz przedsiębiorcom udostępniającym sieci lub usługi elektroniczne, których dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny dotyczy, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od stron zaangażowanych w spór. Taki organ, który może być sądem winien posiadać odpowiednią wiedzę specjalistyczną umożliwiającą mu właściwe wypełnianie jego funkcji. Państwa członkowskie zapewnią, by meritum każdej sprawy zostało właściwie rozpoznane oraz by były zagwarantowane skuteczne środki odwoławcze. Wykonanie tej dyrektywy znalazło swój wyraz w przepisach art. 47957-47967 k.p.c. z mocy których środki odwoławcze od orzeczeń Prezesa UKE - organu regulacyjnego rozpoznawane są przez Sąd [...], który zgodnie z art. 479 64 § 2 k.p.c orzeka co do istoty sprawy, a zatem w przeciwieństwie do sądów administracyjnych bada nie tylko legalność orzeczeń ale również ich merytoryczną zasadność z możliwością kształtowania obowiązków stron. Stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy Prezes UKE zatwierdza projekt oferty ramowej, jeżeli odpowiada on przepisom prawa i potrzebom rynku wskazanych w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oferty ramowej albo zmienia przedłożony projekt oferty ramowej i go zatwierdza, a przypadku nie przedstawienia oferty ramowej w terminie - samodzielnie ustala ofertę ramową. Z powyższego wynika, że przedmiotem oceny jest nie tylko zgodność oferty z przepisami prawa, ale również czy odpowiada ona potrzebom rynku wskazanym w decyzji nakładającej obowiązek przedłużenia oferty ramowej. W zależności od dokonanej oceny organ regulacyjny może projekt oferty zatwierdzić, albo zmienić w stosownym zakresie projekt oferty i w tej zmienionej formie projekt zatwierdzić albo też w przypadku niewykonania obowiązku złożenia projektu oferty ramowej, sam ustalić ofertę ramową. Wniesienie wówczas środka odwoławczego winno skutkować zbadaniem, czy ustalone przez organ skonkretyzowane regulacje odpowiadają wymogom adekwatności i proporcjonalności i czy kontrolowana decyzja zapewnia realizację celów tej ustawy (art. 1 ust. 2 pkt 1) w postaci równoprawnej i skutecznej konkurencji. Sądy administracyjne działając w granicach przyznanych im uprawnień (art. 1 w zw. z art. 135 i art. 106 § 3 p.p.s.a.) nie mają możliwości oceny wprowadzonych przez organ zaskarżoną decyzją do oferty ramowej rozwiązań co do skutecznej i równoprawnej konkurencji, adekwatności i proporcjonalności do problemów rynkowych ani też zbadać czy decyzja adekwatnie odpowiada potrzebom rynku. Przyjęcie w tej sytuacji, że sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej nie jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o którym mowa w art. 206 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym od 6 lipca 2009 r. skutkowałaby w szczególności naruszeniem zasad określonych w art. 4 dyrektywy ramowej i przyjętego w chwili akcesji Polski do Unii Europejskiej obowiązku uwzględniania prowspólnotowej wykładni prawa krajowego. Definiując obowiązki regulacyjne należy odwołać się również do dyrektywy o dostępie, która ustanawia katalog obowiązków do nakładania, których zmiany lub uchylenia krajowy organ regulacyjny ma być upoważniony (art. 9-13) i w świetle której (art. 8 ust. 1) istotne znaczenie w tym względzie ma to, czy do nakładania obowiązku upoważniony jest krajowy organ regulacyjny. Pamiętać przy tym należy, iż dopiero zatwierdzenie oferty ramowej skutkuje powstaniem obowiązku stosowania oferty ramowej i jej publikacji i dla oceny czy zatwierdzenie oferty na podstawie art. 43 ust. 1 stanowi nałożenie przez organ obowiązku regulacyjnego istotnym jest, że obowiązek niedyskryminacji / obowiązek stosowania oferty art. 43 ust. 6, jak i publikacja (art. 43 ust. 4) dotyczą oferty zatwierdzonej. Art. 42 ust. 1 przewiduje możliwość nałożenia obowiązku przygotowania i przedstawienia w określonym terminie projektu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym ale nałożenie tego obowiązku nie zapewnia efektywnej konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i nie reguluje tego rynku i tym samym celów regulacji nie spełnia. Skutek regulacyjny ma dopiero decyzja wydana na podstawie art. 43 ust. 1, do którego ust. 6 odsyła. Zgodzić zatem należy się ze stanowiskiem wyrażonym w zdaniu odrębnym do w/w uchwały, iż skoro ustawodawca krajowy wprowadził przewidziany dyrektywą o dostępie obowiązek stosowania oferty niebędący obowiązkiem regulacyjnym nakładanym decyzją krajowego organu regulacyjnego, bo powstającym z mocy prawa, a jak wyżej wskazano, warunkiem koniecznym powstania tego obowiązku jest zatwierdzenie projektu oferty ramowej (zmiana, bądź ustalenie oferty przez Prezesa UKE) to w istocie obowiązek regulacyjny przewidziany w art. 9 ust. 7 dyrektywy o dostępie realizuje art. 43 ust 1 powołanej ustawy i decyzja wydana na tej podstawie jest działaniem regulacyjnym organu regulacyjnego. Zatem do powstania obowiązków regulacyjnych (obowiązku niedyskryminacji, przejrzystości) dochodzi przez zatwierdzenie (zmianę, ustalenie przez organ) oferty ramowej na podstawie powołanego przepisu. Nie bez znaczenia dla oceny w powyższym zakresie pozostaje okoliczność, którą dodatkowo należy podnieść, iż art. 43 został umieszczony w rozdziale zatytułowanym regulowanie rynku telekomunikacyjnego - analiza rynków właściwych, ustalenie i zniesienie obowiązków, co w połączeniu z powyższymi rozważaniami również potwierdza przyjęty wyżej kierunek wykładni wskazujący na to, iż zatwierdzenie oferty w istocie należy zaliczyć do obowiązków regulacyjnych. Podkreślić przy tym należy, iż takiemu rozumieniu obowiązku regulacyjnego nie przeczy treść art. 22 ust. 2 w brzmieniu nadanym wyżej powołaną ustawą nowelizacyjną, zgodnie, z którym przez obowiązek regulacyjny rozumie się obowiązek, o którym mowa w art. 34, art. 36-40, art. 42, art.. 44-47 lub art. 72 ust. 3. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było sformułowanie definicji legalnej obowiązku jako odnoszącej się do całej ustawy wówczas zgodnie z przyjętą w legislacji praktyką ta definicja znalazłaby się w tzw. słowniczku a więc nie w jednym z przepisów ustawy. Przyjąć zatem należy, iż przyjęte w powołanym przepisie rozumienie obowiązku regulacyjnego odnosi się tylko do przepisów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tej jednostki redakcyjnej. Brak jest zatem podstaw, by przyjąć, iż powyższa regulacja określa zamknięty katalog obowiązków regulacyjnych występujących w tej ustawie. W tym stanie rzeczy Sąd, uznał, iż zatwierdzenie oferty ramowej na podstawie art. 43 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu nadanym w/w ustawą nowelizacyjną w istocie prowadzi do nałożenia obowiązku regulacyjnego, co oznacza, iż sprawa objęta skargą na decyzję w przedmiocie zatwierdzenia oferty ramowej nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bo właściwym rzeczowo w myśl art. 206 ust. 2 cyt. ustawy jest Sąd Okręgowy w W. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd w przypadku braku po jego stronie właściwości rzeczowej odrzuca skargę jako niedopuszczalną. Z tych względów Sąd na podstawie powołanego przepisu orzekł, jak w pkt 1 postanowienia zaś w pkt 2 po myśli art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a.