III SA/Wa 1326/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Kraus, Protokolant Agata Próchniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od stycznia do listopada 2009 r. oddala skargę Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. określił wysokość zobowiązań Skarżącej – T. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą W. z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od stycznia 2009 r. do listopada 2009 r. w wysokości łącznie 24.631 zł. W uzasadnieniu Organ pierwszej instancji powołał się na art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 49 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.), dalej "r.z.s.z.n.", art. 21 § 3, art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), dalej ,,O.p.’’. Wyjaśnił, że pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany dokonywać miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - dalej PFRON, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Z wpłat, o których mowa wyżej, zwolnieni są pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 6%. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wniosła o jej uchylenie i zarzuciła niewłaściwy dobór podstawy prawnej i instrumentalny sposób stosowania prawa, oraz pominięcie statusu pracodawcy tymczasowego i nieprawidłową interpretację przepisów dotyczących agencji pracy tymczasowej. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stanowi przepis art. 21 § 3 O.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wskutek wszczętego postępowania podatkowego organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania. Przepis ten - na podstawie art. 49 ust. 1 r.z.s.z.n. ma zastosowanie do wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Przepis art. 21 ust. 1 i 49 ust. 2 r.z.s.z.n. zobowiązuje pracodawców zatrudniających co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, do dokonywania miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do dnia 20 następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności, powodujące powstanie obowiązku wpłat. Skarżąca była zobowiązana do dokonywania w.w. wpłat na Fundusz w przewidzianym terminie, składając jednocześnie Zarządowi Funduszu deklaracje miesięczne i roczne według ściśle określonego wzoru. Zaskarżona decyzja dotyczy zobowiązań strony z tytułu wpłat na PFRON za okres od stycznia 2009 r. do listopada 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wyjaśnił, że z nadesłanego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego wynika, że strona złożyła deklaracje miesięcznych wpłat na PFRON (DEK-I-0), jednakże należne wpłaty nie zostały dokonane. Wobec powyższego organ pierwszej instancji wydał decyzję zgodnie z dyspozycją art. 21 § 3 O.p. podkreślając, że organ podatkowy jest obowiązany wydać tego rodzaju decyzję zawsze, kiedy postępowanie wykaże niewykonanie lub nieprawidłowe, co do wysokości, wykonanie zobowiązania. Organ odwoławczy nie podzielił twierdzenia strony, że agencja pracy tymczasowej nie jest pracodawcą w rozumieniu przepisu art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 ze zm.). Zgodnie z wyżej przywołanym przepisem pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Ponadto z przepisu art. 1 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 166 poz. 1608 ze zm.), dalej "z.p.t.", wynika, iż agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą. Ustawa ta reguluje zasady zatrudniania pracowników tymczasowych przez pracodawcę będącego agencją pracy tymczasowej oraz zasady kierowania tych pracowników i osób nie będących pracownikami agencji pracy tymczasowej do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz pracodawcy użytkownika. Dodatkowo w myśl przepisu art. 4 z.p.t. pracodawca nie może być pracodawcą użytkownikiem w stosunku do pracowników pozostających z nim w stosunku pracy, natomiast art. 7 z.p.t. stanowi, że agencja pracy tymczasowej zatrudnia pracowników tymczasowych na podstawie umowy o pracę na czas określony lub umowy o pracę na czas wykonywania określonej pracy. Organ podkreślił, że z przywołanego przepisu należy a contrario wywodzić, iż pracodawcą jest agencja pracy tymczasowej. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 949/10. Podsumowując Organ odwoławczy wskazał, że W. T. B. jest podmiotem, który przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w przepisie art. 21 r.z.s.z.n., podlega obowiązkowi wpłat na PFRON. Podstawą bowiem obowiązku wpłat na Fundusz jest fakt zatrudnienia co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a." poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej faktu, ze decyzja Prezesa PFRON była podjęta na podstawie ograniczonego zakresu przepisów dotyczących pracodawcy (tylko w rozumieniu Kodeksu pracy oraz odpowiadających temu rozumieniu przepisów r.z.s.z.n. wnoszącej do sprawy ważne aspekty prawne oraz inne przesłanki, niż przywołane oraz zastosowane do podstawy żądań płatności składek jakie zastosował PFRON), - art. 9 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie wyrażające się w jednostronnej interpretacji przepisów w ograniczonym zakresie prawa, bez możliwości wyjaśnień aspektów prawnych "tymczasowości" i w uhonorowaniu działań PFRON w tonie wezwań do podporządkowania się procedurom i stawianym wymogom (sformułowanie w tonie zobowiązania "podatkowego" z jednostronną interpretacją przepisów) pomijającym istotę braku możliwości wpływu agencji W. T. B. wpływu na poziom zatrudnienia tymczasowego osób niepełnosprawnych, wyznaczony warunkami zamówienia innego pracodawcy, - art. 11 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie zgłoszonego przez Skarżącą braku tożsamości pojęć między nazwą pracodawcy przypisaną agencji a pracodawcą w roli agencji, co do istoty przesłanek w aspekcie tymczasowości pracy (poziomu zatrudnienia pracowników tymczasowych), rzutujących na zasadność przyjętej przez PFRON podstawy do naliczenia pracodawcy tymczasowemu zobowiązań składek pieniężnych na Fundusz, bez możliwości zastosowania przepisów art. 13 k.p.a., a stąd w konsekwencji - jednostronną decyzją o wielkości wymaganych zobowiązań finansowych, - art. 11 k.p.a. poprzez pomięcie złożonego przez stronę wyjaśnienia (agencji) w oparciu o analizę szerszego zakresu przepisów wykazujące, że jeśli pracownik nie jest tożsamy z pracownikiem tymczasowym, to tym samym pracodawca nie jest tożsamy z pracodawcą tymczasowym (m.in. jak art. 2 pominiętej przez PFRON ustawy o zatrudnianiu osób tymczasowych), czyli przez stronnicze uznanie przez organ drugiej instancji zastosowania zakresu przepisów, wskazanych jedynie przez PFRON, a pominęła wskazane przepisy i argumenty wniesione przez Skarżącą, dotyczące agencji pracy tymczasowej. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniana z tego punktu widzenia skarga nie jest zasadna. Jak zasadnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.12.2011 w sprawie II FSK 949/10, agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą, o czym świadczą przepisy ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, a w szczególności jej art. 1 i art. 7. Z ostatnio wymienionego przepisu wprost wynika, że agencja pracy tymczasowej zatrudnia pracowników tymczasowych na podstawie umowy o pracę na czas określony lub umowy o pracę na czas wykonywania określonej pracy. Przepis art. 21 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem pracodawcy, zdefiniowanym w art. 3 Kodeksu pracy. Według tego przepisu pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z wymienionych wyżej ustaw, a przede wszystkim art. 21 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych, z kręgu pracodawców obowiązanych do dokonywania wpłat na PFRON nie wyłącza agencji pracy tymczasowej. Nieuzasadnione są twierdzenia, że faktycznym pracodawcą pracowników tymczasowych jest pracodawca użytkownik, a agencja pracy tymczasowej pełni jedynie funkcję pracodawcy w sposób formalny. Kwestia merytorycznej zasadności regulacji w omawianej materii, dokonanej przez ustawodawcę, pozostaje poza zakresem kontroli sądowej, w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wykładnia przepisów, mających zastosowanie w sprawie, została dokonana również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22.03.2012 w sprawie III SA/Wa 2024/11. Sąd ten stwierdził, że z przepisu art. 1 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych wprost wynika, iż agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą dla pracowników tymczasowych. Przywołana ustawa nie zawiera definicji "pracodawcy", ale w art. 5 odsyła do stosowania przepisów prawa pracy w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie. Zgodnie z art. 3 K.p. pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 Nr 69, poz. 415, ze zm.) agencje zatrudnienia są instytucjami rynku pracy realizującymi zadania określone w tej ustawie. Zgodnie z ust. 4 ww. art. 6 agencjami zatrudnienia są podmioty wpisane do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, świadczące usługi w zakresie pośrednictwa pracy, pośrednictwa do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, poradnictwa zawodowego, doradztwa personalnego lub pracy tymczasowej. Z kolei art. 7 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych stanowi, iż agencja pracy tymczasowej zatrudnia pracowników tymczasowych na podstawie umowy o pracę na czas określony lub umowy o pracę na czas wykonania określonej pracy. W świetle przytoczonych przepisów agencja pracy tymczasowej, o której mowa w ustawie o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, spełnia wszystkie kryteria pracodawcy w rozumieniu art. 3 K.p. (jest jednostką organizacyjną zatrudniającą pracowników). W cytowanym wyżej wyroku z dnia 22.03.2012 w sprawie III SA/Wa 2024/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął również, że ustawodawca przypisał agencji pracy tymczasowej funkcje należące do pracodawcy. Po pierwsze, umowę o pracę z pracownikiem tymczasowym zawiera agencja pracy tymczasowej (art. 9 i art. 13 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych). Po drugie, wynagrodzenie za pracę wypłaca pracownikowi tymczasowemu agencja pracy tymczasowej (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych). Po trzecie, świadectwo pracy wydaje pracownikowi tymczasowemu agencja pracy tymczasowej (art. 18a ust. 1 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych). Dlatego agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą dla pracowników tymczasowych. Ponadto ustawodawca w ustawie o zatrudnianiu pracowników tymczasowych rozróżnia pojęcia "pracodawca użytkownik" i "pracodawca". Z przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych wynika, że pracodawca użytkownik nie jest pracodawcą w rozumieniu Kodeksu pracy. Z woli ustawodawcy zostały przyjęte takie rozwiązania prawne, które agencję pracy tymczasowej sytuują jako pracodawcę, natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca obowiązany jest dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żaden przepis prawa nie zwalnia agencji pracy tymczasowej, będącej pracodawcą, z obowiązku dokonywania wpłat na Fundusz, jest więc ona mocą ww. przepisu zobowiązania do ich dokonywania. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżąca nie dokonywała wpłat na Fundusz, mimo iż była do tego zobowiązana, zatem organy prawidłowo określiły wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON, m.in. na podstawie art. 21 § 3 O.p. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Skarżąca składała stosowne deklaracje miesięczne z art. 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w których wykazywała należne wpłaty, zatem miała świadomość istniejącego obowiązku. Ponieważ nie wywiązała się z obowiązku wpłat na Fundusz, prezes PFRON uprawniony był do wydania decyzji. Utrzymanie jej w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej znajdowało oparcie w powołanych wyżej przepisach co sprawia, że zaskarżona decyzja musiała zostać uznana za prawidłową. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.