II GSK 125/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 662/12 w sprawie ze skargi S. G. "K." w Ł. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. po rozpoznaniu skargi S. G. "K." w Ł. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej stwierdził, że ocena projektu zawarta w zaskarżonej uchwale została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ł.. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Wzrost konkurencyjności S. G. "K." w Ł. poprzez uruchomienie innowacyjnej technologii produkcji żywności oraz wprowadzenie innowacji produktowych" w ramach Osi Priorytetowej III Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość, Działanie III.2 Podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007 – 2013. Pismem z dnia [...] października 2009 r. spółka została poinformowana o negatywnej merytorycznej ocenie jej projektu. Protest wniesiony od tej oceny został oddalony uchwałą Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] września 2010 r. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 160/12, stwierdził, że ocena projektu zawarta w uchwale z dnia [...] września 2010 r., nr [...], została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wskazanego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił go i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielając zarzut naruszenia art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.; dalej u.z.p.p.r.), wskazał, iż zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd pozostaje w całkowitej sprzeczności z treścią art. 190 ust. 3 Konstytucji i z wywodami prawnymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. o sygn. akt P 1/11. Orzekając o niezgodności art. 5 pkt 11, art. 30 b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30 c ust. 1 u.z.p.p.r., w zakresie określonym w wyroku, z art. 87 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny w punkcie II orzekł, że wymienione przepisy u.z.p.p.r., w zakresie wskazanym w punkcie I, tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. Uzasadniając odroczenie terminu utraty mocy obwiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw zakwestionowane przepisy – o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę, mimo że obalone w stosunku do nich zostało domniemanie konstytucyjności – winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające. Art. 190 ust. 1 Konstytucji nie różnicuje bowiem skutków poszczególnych elementów sentencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co oznacza, że także zawarte w niej rozstrzygnięcie o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy ma charakter ostateczny i moc powszechnie obowiązującą. Przyjmując zatem, że powszechna moc obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie odnosi się do zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięcia o terminie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjność normy, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 190 ust. 1 Konstytucji, czego konsekwencją było wytknięte przez autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 190 ust. 3 Konstytucji, co czyni zarzut naruszenia tego przepisu usprawiedliwionym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył nadto, iż pogląd Sądu I instancji, że kwestionowane przepisy, jako niekonstytucyjne, nie mogą być stosowane, powodowałby konieczność natychmiastowego wstrzymania rozdziału środków rozwojowych pochodzących z Unii Europejskiej z uwagi na brak procedur rozdziału, aż do czasu ustanowienia procedur w formie zgodnej z art. 87 Konstytucji RP. Taki właśnie skutek wyroku byłby niemożliwy do zaakceptowania i sam Trybunał Konstytucyjny go wykluczył. W ocenie NSA odmowa zastosowania zarówno przepisów ustawowych, objętych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, jak i regulacji konkursowych sprawia, iż przysługujące potencjalnym beneficjentom prawo do sądu, gwarantowane art. 45 ust. 1 Konstytucji, staje się prawem iluzorycznym. W wyniku ponownego rozpoznania skargi, WSA w Ł. wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 662/12, stwierdził, że ocena projektu zawarta w zaskarżonej uchwale została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ł.. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności Sąd przypomniał zasady prowadzenia postępowania w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oraz dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, że działania Instytucji Zarządzającej nie można uznać za ustosunkowanie się do konkretnych zarzutów, jakie podniesiono w proteście. Na poparcie takiej oceny Sąd odwołał się do odpowiednich fragmentów protestu, konfrontując je z treścią zaskarżonej uchwały. WSA podkreślił, że stanowisko Instytucji Zarządzającej w zasadzie sprowadza się do ogólnikowego stwierdzenia, że zarzuty protestu nie są zasadne bo wniosek o dofinansowanie nie uzyskał od ekspertów wymaganych 60% punktów. Tymczasem strona skarżąca kwestionuje właśnie ocenę ekspertów w zakresie czterech kryteriów, uznając, że punktacja w tym zakresie jest zaniżona, podnosząc jednocześnie argumenty świadczące o błędności tej oceny. Skoro takie zarzuty zostały podniesione to Instytucja Zarządzająca winna się do nich szczegółowo odnieść. Brak rozważań w tym zakresie w zaskarżonej uchwale skutkuje tym, iż ponowna ocena projektu nie została przeprowadzona zgodnie z prawem. W ocenie Sądu w związku z rozbieżnością ocen ekspertów rozważenia wymagał problem roli ekspertów w procedurze oceny projektów o dofinansowanie oraz dopuszczalność kwestionowania wydanych przez nich ocen. Sąd wskazał, że działania ekspertów mieszczą się w granicach sądowej kontroli oceny projektu. Jeżeli ocena dokonana przez ekspertów byłaby na tyle niejasna, iż nie mogłaby zostać poddana ocenie Sądu to świadczyłoby to tylko o tym, że narusza ona prawo, bowiem ocena projektu powinna być tak sformułowana, aby w powiązaniu z kryteriami oceny i treścią projektu była zrozumiała. Sąd wskazał, że w zaskarżonej uchwale Instytucja Zarządzająca odnosząc się do zarzutów strony dotyczących oceny ekspertów, stwierdziła, że zarzuty protestu nie są zasadne gdyż wniosek nie uzyskał wymaganych 60% punktów, co sugerowałoby, iż w rzeczywistości to eksperci rozstrzygają o zasadności zarzutów strony, a nie instytucja uprawniona do rozpatrzenia środka odwoławczego. Błędny byłby zatem pogląd, iż oceny ekspertów są ostateczne i wiążące. Rozpatrując protest instytucja zarządzająca nie może się ograniczać wyłącznie do zacytowania wyniku oceny ekspertów, a winna przeprowadzić szczegółową analizę środka prawnego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych zarówno przez ekspertów jak i przez wnioskodawcę, a zawartych w proteście, co w sprawie nie zostało wykonane. WSA uznał, że uzasadniony jest zarzut skarżącej naruszenia w ocenie ekspertów zakazu reformationis in peius, ponieważ w ocenie z dnia [...] czerwca 2010 r. eksperci przyznali projektowi 57,53% punktów, podczas gdy w poprzedniej ocenie ekspertów z [...] lutego 2010 r. projekt otrzymał 58,60% punktów. Zdaniem Sądu pomimo niestosowania do postępowania w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Unii Europejskiej przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), to jednak nie do przyjęcia jest stanowisko, że postępowanie w zakresie ubiegania się oraz udzielenie dofinansowania, z racji wyłączenia stosowania k.p.a., a zatem i gwarancji zapewnianych stronom postępowania administracyjnego, upoważnia do pełnej dowolności stosowanych reguł. Instytucja zarządzająca jako organ władzy publicznej, działający na podstawie i w granicach prawa, powinna procedować z poszanowaniem art. 2 Konstytucji, w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w ostatniej ocenie ekspertów stronie przyznano mniejszą ilość punktów niż na poprzednim etapie postępowania, co pogorszyło jej sytuację w zakresie uzyskania dofinansowania. Było to zatem działanie na niekorzyść strony i naruszony został zakaz reformationis in peius. Sąd uznał ze nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące uniemożliwienia stronie poznanie danych osób będących ekspertami oraz niepoinformowania po rozpatrzeniu protestów z [...] października 2009 r. i z [...] marca 2010 r. o przekazaniu wniosku do ponownego rozpoznania. Reasumując Sąd uznał, iż w zaskarżonej uchwale bardzo ogólnie i lakonicznie odniesiono się do zarzutów protestu. W wymienionej uchwale w zasadzie brak jest rozważań dotyczących tych zarzutów, co uniemożliwia skontrolowanie, czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem. Nadto w zaskarżonej uchwale pominięto kwestię rozbieżności ocen ekspertów w zakresie kryterium szczegółowego l.p.7 oraz błędnie uznano, iż przy ponownej ocenie projektu nie obowiązuje zasada reformationis in peius. W ocenie Sądu przy ocenie projektu naruszono art. 26 ust. 2 i art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., a więc ocena ta została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Mając to na uwadze, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt.1 wymienionej ustawy, Sąd stwierdził, że ocena projektu w zaskarżonej uchwale została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa Ł.. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dokonać wnikliwej analizy wszystkich zarzutów protestu oraz oceny dokonanej przez ekspertów. Następnie w zależności od wyników tej analizy należy podjąć dalsze czynności w sprawie uwzględniając rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył Zarząd Województwa Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek powyższy w ocenie Sądu nie zasługiwałby na uwzględnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Ł. do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153 poz. 1269 ze zm; dalej p.u.s.a.) przez niewłaściwą wykładnię, a polegającą na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem przez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo na podstawie oceny merytorycznej opinii ekspertów; b) art. 1 p.u.s.a. przez niewłaściwą wykładnię, a polegającą na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem przez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo na podstawie niewynikającego z przepisów prawa założenia, że Zarząd Województwa Ł. był zobowiązany do zastosowania zasady reformationis in peius; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. przez brak podania podstawy prawnej decydującej o podstawach rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, gdyż nie jest wiadome, jaki przepis prawa został naruszony w zakresie zasady reformationis in peius. W skrótowym uzasadnieniu organ wskazał argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne nie rozpoznają ponownie sprawy administracyjnej, ale jedynie –stosownie do przepisów art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a – sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez "kontrolę działalności administracji publicznej" pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto – co w niniejszej sprawie należy szczególnie podkreślić – stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w tych granicach, jakie sama strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć (działając na podstawie i w granicach prawa – por. art. 7 Konstytucji RP) w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Z kolei z art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że skarga powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; LEX nr 485017). Przypomnienie owych szczególnych wymogów związanych ze skargą kasacyjną, w przypadku rozpoznawanej sprawy jest o tyle konieczne, że wniesiona skarga kasacyjna, została sformułowana w sposób uniemożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie jej prawidłowej merytorycznej kontroli. Jak już bowiem wyżej (w tzw. części historycznej) wskazano (cytując niemal dosłownie sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty), wniesiona skarga kasacyjna została oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach, przy czym kwestie (zarzuty) procesowe zostały "przemieszane" z zarzutami naruszenia prawa materialnego, i – co istotne – żaden z tych zarzutów, ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w jej części zatytułowanej "Uzasadnienie", w zasadzie w ogóle nie został właściwie (konkretnie, indywidualnie) uzasadniony. Lakoniczne (niespełna dwustronicowe) uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się bowiem do ogólnikowej i zarazem gołosłownej polemiki z wyrażoną przez Sąd I instancji oceną, że zawarta w zaskarżonej uchwale Zarządu Województwa Ł. ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Jednakże wnoszący skargę kasacyjną organ (Zarząd Województwa Ł.), który generalnie nie zgadza się z tą oceną, nie przedstawia żadnych argumentów prawnych, które mogłyby podważyć prawidłowość dokonanej przez WSA oceny. Stwierdzić należy, że wszystkie zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi, przez ich lakoniczność i ogólnikowość oraz oderwanie od treści zaskarżonego wyroku, a zwłaszcza od zaprezentowanych w nim rozważań Sądu, jak również od określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przesłanek, stanowią tylko pozorne uzasadnienie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w istocie uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie ich prawidłowej kontroli kasacyjnej. W pkt 1 lit. a/ i b/ petitum skargi kasacyjnej podniesiono zarzuty błędnej wykładni art. 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych (p.u.s.a.), w zasadzie w ogóle ich nie uzasadniając. Pomijając fakt, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 1 p.u.s.a., a więc trudno mówić, aby mógł dokonać jego "błędnej" wykładni (jak to podniesiono w petitum skargi kasacyjnej, nie wyjaśniając, na czym miałoby to polegać), przede wszystkim należy zauważyć, że art. 1 p.u.s.a., składa się z dwóch oddzielnych jednostek redakcyjnych – § 1 i § 2, jednak kasator nie wskazał, o którą chodzi. Wszystko to sprawia, że nie jest możliwe dokonanie merytorycznej oceny trafności sformułowanych w pkt 1 lit. a/ i b/ petitum skargi kasacyjnej zarzutów. Z kolei w pkt 2 a/ petitum skargi kasacyjnej podniesiony został – w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. przez "brak podania podstawy prawnej decydującej o podstawach rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, gdyż nie jest wiadome, jaki przepis prawa został naruszony w zakresie zasady reformationis in peius." Zarzut ten – zresztą również bliżej nie uzasadniony – w istocie sprowadza się do kwestionowania jakiejkolwiek możliwości odnoszenia się (oceniania) przez Instytucję Zarządzającą w toku procedury odwoławczej do ocen dokonywanych przez "niezależnych ekspertów" oraz zakresu związania ich ocenami, i zmierza do wykazania niezwiązania ekspertów, a w konsekwencji i Instytucji Zarządzającej, zakazem reformationis in peius. W lakonicznym, by nie rzec szczątkowym, uzasadnieniu tego zarzutu, wnoszący skargę kasacyjną organ powołał się wyłącznie na to, że zgodnie z art. 37 u.z.p.p.r. "w zakresie ubiegania się o dofinansowanie nie stosuje się przepisów" k.p.a., jak również na "pierwotnie wydany" wyrok WSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., w którym ów Sąd – w kwestii zasady reformationis in peius – wyraził pogląd całkowicie odmienny od tego, który przedstawił WSA w zaskarżonym wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Łd 662/12). W związku z tym zarzutem na wstępie trzeba nadmienić, że powołany przez kasatora wyrok WSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. (sygn. akt II GSK 978/12), a zatem zawarte w nim poglądy (oceny, wskazania) nie są ani wiążące, ani też (nawet pobocznie) miarodajne jako wyznacznik (kryterium) prawidłowości ocen odnoszących się do (prawidłowości/nieprawidłowości) działania organu w tej sprawie. Poza tym należy też zauważyć, że w zaskarżonym wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. Sąd I instancji wcale nie pominął tego, że zgodnie z art. 37 u.z.p.p.r w przedmiotowym postępowaniu nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przeciwnie, WSA wyraźnie to wskazał, a swoje rozważania i oceny odnoszące się do zastosowania w tej sprawie zasady reformationis in peius, oparł nie na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ale na bezpośrednio stosowanych przepisach Konstytucji RP (vide art. 2 w zw. z art. 8 § 2 Konstytucji RP). Wyrażając swój pogląd w kwestii zastosowania zasady reformationis in peius, Sąd I instancji powołał się przy tym na już wcześniej prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjnego stanowisko, a w szczególności na wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 169/12. W wyroku tym NSA stwierdził między innymi, że "Niezasadnym jest powoływanie się w skardze kasacyjnej na przepis art. 37 uzppr, jako prawną podstawę braku związania organu i ekspertów zakazem reformationis in peius. Naczelny Sąd Administracyjny (...) podziela pogląd ugruntowany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, zgodnie z którym wspomniany zakaz wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać określonej orzeczeniem organu I instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Wyjątki w tym zakresie, gdy np. orzeczenie rażąco narusza prawo lub interes społeczny, organ odwoławczy obowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. (...) Odwołujący się powinien pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez niego odwołanie, jeśli nawet nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jego dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżonym rozstrzygnięciem, nie doprowadzi natomiast do jej pogorszenia. (por. m.in. wyroki NSA z 8 grudnia 2011 r., II GSK 1245/10; 17 listopada 2011 r., II OSK 1635/10; 8 grudnia 2011 r., II GSK 1261/10)" (LEX nr 1137902). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela wyrażony w ww. wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. (sygn. akt II GSK 169/12) pogląd NSA, jak również oparte na nim stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji uważa też, że odnoszenie zarzutu kasacyjnego (sformułowanego w pkt 2 a/ petitum skargi kasacyjnej) także do ekspertów organu, których rola nie polega na wydawaniu rozstrzygnięć w sprawie – jak to trafnie zauważył NSA w ww. wyroku – "jest nieporozumieniem." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, uznając, że "...Aczkolwiek do postępowania w zakresie ubiegania się o udzielenie dofinansowania na podstawie ustawy z 6 grudnia 2006r. nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie do przyjęcia jest stanowisko, że postępowanie w zakresie ubiegania się oraz udzielenie dofinansowania, z racji wyłączenia stosowania kpa, a zatem i gwarancji zapewnianych stronom postępowania administracyjnego, upoważnia do pełnej dowolności stosowanych reguł. Instytucja zarządzająca jako organ władzy publicznej, działający na podstawie i w granicach prawa, powinna procedować z poszanowaniem art. 2 Konstytucji, w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej." Trafna jest też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena Sądu I instancji co do roli "niezależnych ekspertów" oraz co do tego, że "...W zaskarżonej uchwale bardzo ogólnie i lakonicznie odniesiono się do zarzutów protestu. W wymienionej uchwale w zasadzie brak jest rozważań dotyczących tych zarzutów, co uniemożliwia skontrolowanie, czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem. Nadto w zaskarżonej uchwale pominięto kwestię rozbieżności ocen ekspertów w zakresie kryterium szczegółowego l.p.7 oraz błędnie uznano, iż przy ponownej ocenie projektu nie obowiązuje zasada reformationis in peius." W konsekwencji należy stwierdzić, że trafna jest również "końcowa" ocena Sądu I instancji, który uznał, że "...przy ocenie projektu naruszono art. 26 ust. 2 i art. 30b) ust. 4 ustawy z 6 grudnia 2006 r. a więc ocena ta została przeprowadzona w sposób naruszający prawo". Tak więc, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej (z pkt 2 a/ petitum skargi kasacyjnej), Sąd I instancji, orzekając w tej sprawie, nie dopuścił się naruszenia wskazanych przez kasatora przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; zawiera również – wobec uwzględnienia skargi – "wskazania" dla organu co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.