I OSK 515/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1519/12 w sprawie ze skargi F. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o zamianie zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. S. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1519/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o zmianie zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania F. S. od decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] o zamianie zaliczkowej pomocy finansowej przyznanej F. S. na bezzwrotną, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził, w związku z wywołaniem nieodwracalnych skutków prawnych, iż decyzja Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] o zamianie zaliczkowej pomocy finansowej przyznanej F. S. na bezzwrotną została wydana z naruszeniem prawa, tj. bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W motywach decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 1990 r. nr [...] Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w Zielonej Górze, działając na podstawie § 5 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1984 r. nr 63/MON w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe (Dz. Rozk. MON poz. 78), przyznał F. S. pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego MON w formie zaliczkowej na budowę domu jednorodzinnego w kwocie 53.120.000 zł. Następnie, Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...], mając za podstawę § 14 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 16, poz. 53), dokonał zamiany zaliczkowej pomocy finansowej przyznanej F. S. na bezzwrotną, powołując w jej treści także § 10 ust. 3 pkt 2 ww. zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1984 r. nr 63/MON w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. W dniu 7 lutego 2012 r. F. S. wystąpił do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa, wskazując, że ww. zarządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1984 r. nr 63/MON w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe zostało wydane z przekroczeniem zakresu ustawowej delegacji. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.), upoważnienie do określenia wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej w drodze rozporządzenia otrzymała Rada Ministrów, nie zaś Minister Obrony Narodowej. Stanowisko takie zajął również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 stycznia 1996 r. o sygn. akt III ARN 60/95, stwierdzając, iż w dniu wydania zarządzenia nr 63/MON ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie zawierała przepisów, które mogły być uznane jako normy przyznające Ministrowi Obrony Narodowej kompetencje prawotwórcze w dziedzinie udzielania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej. Tym samym, kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...], wskazując, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej, a nie na podstawie ww. zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1984 r. nr 63/MON w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Zarządzenie to zostało bowiem wydane na podstawie upoważnienia zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 17, poz. 80). Oba ww. akty prawne utraciły moc na podstawie § 16 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. Ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w art. 28 ust. 1 (według numeracji z daty wydania przedmiotowej decyzji) stanowiła, że osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej przysługuje pomoc finansowa z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność, z wyjątkiem nabycia lokalu (domu) od Państwa. Powyższa ustawa nie regulowała natomiast szczegółowych warunków przyznawania tej pomocy, ani też nie precyzowała jej wysokości, upoważniając w art. 28 ust. 2 Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości i zasad przyznawania pomocy. Na tej podstawie wydane zostało ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej, które stanowiło podstawę prawną decyzji o zamianie pomocy finansowej ze zwrotnej na bezzwrotną. Zdaniem Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, ww. decyzja została zatem wydana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a powołany w podstawie prawnej przepis § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowił wprost, że przyznaną pomoc finansową w formie zaliczkowej (zwrotnej) zamienia się na bezzwrotną. Zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomoc finansowa przyznawana była na wniosek osoby uprawnionej, a ust. 2 stanowił, iż była ona przyznawana na podstawie umowy zawartej z osobą ubiegającą się o pomoc. Przepis § 14 ust. 2 przesądzał natomiast o zamianie już przyznanej pomocy i nie uzależniał takiej zamiany od wniosku czy woli strony. Niewątpliwie zatem zamiana przyznanej pomocy następowała w formie władczej. Tym samym, właściwą formą do dokonania zamiany już przyznanej pomocy była decyzja administracyjna, a nie umowa cywilna. Z tego względu organ uznał, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co obligowałoby organ do stwierdzenia jej nieważności. Od powyższej decyzji F. S. wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż ani ww. ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, ani ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r., wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 28 ust. 2 tej ustawy, nie zawierały regulacji normującej zamianę przyznanej pomocy finansowej w formie zaliczkowej na pomoc bezzwrotną w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, jedynie odmowa przyznania pomocy finansowej następowała w formie decyzji administracyjnej, a w świetle dyspozycji § 7 ust. 2 tego rozporządzenia, pomoc finansowa mogła być przyznana osobie uprawnionej na podstawie umowy zawieranej przez właściwy organ kwaterunkowy z osobą ubiegającą się o tę pomoc. Kwestionowana decyzja została zatem wydana bez podstawy prawnej. Rozpoznając odwołanie, Minister Obrony Narodowej podniósł, że w kwestionowanej przez skarżącego decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] o zamianie przyznanej wymienionemu zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną jako podstawę prawną wskazano § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej. Przepis ten regulował uzupełnianie pomocy finansowej przyznanej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów oraz stanowił, iż "przyznaną pomoc w formie zaliczkowej (zwrotnej) zamienia się na bezzwrotną". Zdaniem organu, z przywołanego przepisu nie wynika jednak, aby właściwą formą zamiany przyznanej na podstawie przepisów dotychczasowych pomocy finansowej w formie zaliczkowej na pomoc bezzwrotną była decyzja administracyjna. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 7 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej była przyznawana na podstawie umowy zawieranej przez właściwy wojskowy organ kwaterunkowy z osobą ubiegającą się o tę pomoc. W myśl § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, jedynie odmowa przyznania pomocy finansowej następowała w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, w ocenie organu, zamiana przyznanej na podstawie dotychczasowych przepisów pomocy finansowej w formie zaliczkowej (zwrotnej) na pomoc bezzwrotną następować powinna w drodze umowy zawartej przez właściwy organ kwaterunkowy z osobą uprawnioną, a nie przez wydanie decyzji administracyjnej. Przedmiotowe rozporządzenie regulowało bowiem zasady przyznawania pomocy finansowej, w tym uzupełniającej pomocy finansowej na rzecz osób, które uzyskały pomoc finansową zarówno na podstawie jego przepisów (§ 9 i 10), jak i osób, które otrzymały tę pomoc na podstawie przepisów dotychczasowych (§ 14). Minister wskazał również, iż pomimo niewłaściwej formy prawnej zamiany zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną F. S. ją otrzymał, z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego. Faktu tego nie kwestionuje, podnosząc jednocześnie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że z uwagi na rosnące koszty był zmuszony dom ten sprzedać, co potwierdza znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. Ponadto, zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, iż skarżący nie zwrócił uzyskanej pomocy przed dniem 1 stycznia 1996 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.), która odstąpiła od takiej formy pomocy Państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. W tej sytuacji, w ocenie organu, stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] o zamianie przyznanej zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną nie niweczyłoby skutku prawnego tej decyzji. W wyniku jej wydania zainteresowany skorzystał bowiem z przewidzianej w ww. ustawie z dnia 26 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, jak również w obecnym stanie brak jest prawnej możliwości zwrotu tej pomocy. Tym samym, kwestionowana przez wymienionego decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję F. S. zarzucił naruszenie art. 156 § 2 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ma miejsce nieodwracalność skutków prawnych decyzji. W ocenie skarżącego, żaden przepis nie zakazuje zwrotu zwaloryzowanej kwoty pomocy, którą otrzymał, a bez wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji ma zamkniętą drogę do jej zwrotu. Z tych względów wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za bezzasadną. Sąd wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru, mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych, dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że eliminowana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych art. 156 § 1 kpa. Organ nadzorczy powinien także zbadać, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 kpa, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Sąd zaznaczył, że w sprawie jest bezsporne, iż skarżącemu decyzją Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w Zielonej Górze z dnia [...] września 1990 r. nr [...] przyznano pomoc finansową w formie zaliczkowej na budowę domu jednorodzinnego. Natomiast decyzją Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...], wydaną na podstawie § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej, organ dokonał zamiany zaliczkowej pomocy finansowej przyznanej skarżącemu na bezzwrotną, powołując w jej treści także § 10 ust. 3 pkt 2 ww. zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1984 r. nr 63/MON w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w art. 28 ust. 1 (według numeracji z daty wydania przedmiotowej decyzji) stanowiła, że osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej przysługuje pomoc finansowa z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność, z wyjątkiem nabycia lokalu (domu) od Państwa. Sąd wskazał, że powyższa ustawa nie regulowała szczegółowych warunków przyznawania tej pomocy, ani też nie podawała jej wysokości, upoważniając w art. 28 ust. 2 Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości i zasad przyznawania pomocy. Na tej podstawie wydane zostało ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej, które stanowiło podstawę prawną decyzji o zamianie pomocy finansowej ze zwrotnej na bezzwrotną. WSA w Warszawie podkreślił, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej, a nie na podstawie ww. zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1984 r. nr 63/MON w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Zgodnie natomiast ze wskazanym jako podstawa prawna § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r., przyznaną pomoc finansową w formie zaliczkowej (zwrotnej) zamienia się na bezzwrotną. Sąd zgodził się z organem, wskazując przy tym, iż tego również nie kwestionuje skarżący, że z treści § 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia wynika, jaka jest przewidziana forma udzielanej pomocy. Przepis wyraźnie wskazuje na formę umowną między właściwym wojskowym organem kwaterunkowym a osobą uprawnioną, ubiegającą się o tę pomoc. Jedynie odmowa przyznania pomocy finansowej następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to – zdaniem Sądu – że skoro przyznawana pomoc finansowa w formach przewidzianych w omawianych przepisach dotyczy trybu umownego, to nie może być mowy o wydaniu decyzji, jak to uczyniono decyzją Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...]. Zatem decyzja ta – w opinii Sądu – została wydana bez podstawy prawnej. WSA w Warszawie, przechodząc na grunt przesłanek wynikających z art. 156 § 2 kpa, wskazał, że nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny, jeśli cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. Dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Sąd zaznaczył, zgadzając się z organem, że pomimo niewłaściwej formy prawnej zamiany zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną skarżący ją otrzymał, z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego. Faktu tego nie kwestionuje, podnosząc jednocześnie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że z uwagi na rosnące koszty był zmuszony dom ten sprzedać, co potwierdza znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego akt notarialny. Ponadto, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, iż skarżący nie zwrócił uzyskanej pomocy przed dniem 1 stycznia 1996 r., tj. przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, która odstąpiła od takiej formy pomocy Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych, bowiem żaden jej przepis nie przewiduje możliwości zwrotu pomocy finansowej, uzyskanej na budownictwo mieszkaniowe w oparciu o przepisy wcześniej obowiązujące. W ocenie Sądu, w świetle ww. okoliczności stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] o zamianie przyznanej zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną nie niweczyłoby skutku prawnego tej decyzji. W wyniku jej wydania zainteresowany skorzystał z przewidzianej w ww. ustawie z dnia 26 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, jak również w obecnym stanie brak jest prawnej możliwości zwrotu tej pomocy. Tym samym, w opinii Sądu, kwestionowana przez skarżącego decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. W tym zakresie Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r. o sygn. akt I OSK 1700/06, w którym wskazano, iż nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył F. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 156 § 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] o zamianie przyznanej zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną, wydana bez podstawy prawnej, wywołała nieodwracalny skutek prawny, polegający na tym, że ww. ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie przewiduje możliwości zwrotu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, udzielonej w oparciu o wcześniej obowiązujące przepisy, mimo że w ustawie tej brak jest zakazu zwrotu zaliczkowo udzielonej pomocy, która jako zobowiązanie cywilnoprawne mogłaby zostać przez skarżącego zwrócona bez wyraźnego umocowania ustawowego na zasadach prawa cywilnego, zwłaszcza że stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji przywracałoby stan niedokończonego postępowania o udzielenie zaliczkowej pomocy finansowej według wcześniej obowiązujących przepisów. Ponadto, autor skargi kasacyjnej podniósł także zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pominięcie przy interpretacji przepisów ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zasady zaufania obywateli do organów państwa, i uznanie, że zaliczkowa pomoc finansowa, która w dacie jej udzielenia skarżącemu mogła być zwrócona, została późniejszą ustawą wykluczona, mimo dotkliwych dla skarżącego skutków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Pomimo niewłaściwej formy prawnej, w jakiej dokonano zamiany zaliczkowej pomocy finansowej na pomoc bezzwrotną, skarżący faktycznie pomoc tę otrzymał z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego i z pomocy tej skorzystał. Istotne przy tym jest, że uzyskanej pomocy finansowej przed dniem 1 stycznia 1996 r. nie zwrócił, zatem jego uprawnienie do zakwaterowania, jako żołnierza zawodowego, zostało zrealizowane w ten właśnie sposób. Instytucja pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność, z wyjątkiem nabycia lokalu (domu) od Państwa, istniała do dnia 31 grudnia 1995 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.), pomoc ta przysługiwała osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej, a w art. 29 ust. 3 i 4 ustawodawca uregulował możliwość zwrotu udzielonej pomocy. Jednakże z dniem 1 stycznia 1996 r. ww. ustawę zastąpiła ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.), która odstąpiła od tej formy pomocy w ramach przysługującego żołnierzowi zawodowemu prawa do zakwaterowania. Jednocześnie w przepisach tej ustawy nie uwzględniono zapisów odnoszących się do możliwości zwrotu pomocy finansowej, uzyskanej na podstawie dotychczas obowiązujących norm. Skarżący, będąc żołnierzem zawodowym, posiadał uprawnienie do zakwaterowania, z którego skorzystał w formie bezzwrotnej pomocy finansowej Państwa na budownictwo mieszkaniowe i okoliczności tej nie zmienia to, że zamiana zaliczkowej pomocy finansowej na pomoc bezzwrotną nastąpiła w niewłaściwej formie prawnej, jak również to, że skarżący sprzedał wybudowany dom. Niezwrócenie udzielonej pomocy finansowej do dnia wejścia w życie nowej ustawy spowodowało bowiem ten skutek, że uprawnienie do zakwaterowania zostało zrealizowane, czego nie dostrzega autor skargi kasacyjnej. Zrealizowanie zaś uprawnienia do zakwaterowania w formie pomocowej oznacza, że nie jest możliwy zwrot przyznanej pomocy finansowej, a więc powrót do stanu faktycznego i prawnego istniejącego przed wydaniem decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] o zamianie zaliczkowej pomocy finansowej przyznanej F. S. na bezzwrotną, jako że obowiązujące przepisy takiej możliwości nie przewidują. Choć decyzja ta – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – została wydana bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), to jednak wywołała nieodwracalny skutek, ponieważ w ten sposób doszło do zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania, a wobec niemożliwości zwrotu przyznanej pomocy finansowej, nie jest także możliwy powrót do stanu faktycznego i prawnego istniejącego przed podjęciem tej decyzji. Przyjmując wydaną decyzję, skarżący de facto uznał przyznaną pomoc finansową za bezzwrotną i zaakceptował wynikające z niej prawa i obowiązki. Niezależnie zatem od tego, czy w sprawie doszłoby do zawarcia umowy o zamianie przyznanej pomocy finansowej na bezzwrotną czy wydania decyzji w tym przedmiocie, jak to miało miejsce, zrealizowanie uprawnienia do zakwaterowania w formie pomocowej i tak powodowałoby skutek nieodwracalności. Nastąpiło wszak zmaterializowanie prawa do zakwaterowania poprzez udzielenie bezzwrotnej pomocy ze strony Państwa na budownictwo mieszkaniowe, a tym samym – żołnierz zawodowy zrealizował swoje uprawnienie do kwatery. W przepisach ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie ma regulacji odnoszących się do możliwości zwrotu pomocy finansowej, uzyskanej na podstawie poprzednio obowiązujących norm. Tak więc intencją ustawodawcy było, by tę formę pomocy żołnierzom zawodowym ze strony Państwa traktować jako sposób realizacji przysługującego im uprawnienia do zakwaterowania. Wobec tego trudno zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że przyznana pomoc finansowa w formie zaliczkowej (zwrotnej), zmieniona na bezzwrotną, uchybia wskazanym przez niego normom konstytucyjnym, skoro Państwo odstąpiło od obowiązku zwrotu udzielanej pomocy finansowej. Celem tej instytucji, z której skarżący skorzystał, było wprowadzenie innej formy realizacji samego prawa do zakwaterowania. Przyznanie zaś bezzwrotnej pomocy finansowej świadczy o realizacji tego uprawnienia. W przypadku zatem zrealizowania prawa do zakwaterowania w formie pomocowej, nie jest możliwy zwrot przyznanej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, a w konsekwencji powrót do stanu sprzed wydania kwestionowanej decyzji, co oznacza nieodwracalność wynikających z niej skutków, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.