II OSK 1111/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 995/12 w sprawie ze skargi Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 5 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z.M. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] marca 2012 r. w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...]stycznia 2012 r., Wójt Gminy Iwierzyce, po rozpoznaniu wniosku T.S. (dalej jako "inwestor") stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą: Budowa budynku usługowego (hala warsztatowa) dla potrzeb montażu i konserwacji agregatów chłodniczych do naczep i samochodów chłodni wraz z częścią biurowo-socjalną oraz niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli skarżący oraz stowarzyszenie A. z siedzibą w B. (dalej jako "Stowarzyszenie"). Pismem z [...] marca 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie pozostawiło odwołanie skarżącego bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braku formalnego (brak prawidłowego pełnomocnictwa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 17 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 551/12 odrzucił skargę skarżącego na to pismo. Postanowienie uprawomocniło się 28 sierpnia 2012 r. Decyzją z [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Iwierzyce z [...] stycznia 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wskazało art. 138 § 2 k.p.a., art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 84 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) i § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z 12 października 2011 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Wójta Gminy Iwierzyce o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wniosek nie został rozpoznany. Wójt Gminy Iwierzyce wezwał Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku (przez załączenie statutu, odpisu z KRS oraz pełnomocnictwa), pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W związku z niedochowaniem terminu przez Stowarzyszenie, pismem z 20 stycznia 2012 r., organ I instancji pozostawił wniosek bez rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego, wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu powinien być załatwiony zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. Brak jest podstaw do innej formy załatwienia tego rodzaju wniosku. W szczególności wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie może zostać pozostawiony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ art. 31 § 2 k.p.a. ma charakter przepisu szczególnego. Zdaniem organu odwoławczego, usunięcie braku formalnego pisma z uchybieniem terminu określonego przez organ (przed wydaniem rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek) nie stanowi podstawy do odmownego rozpatrzenia wniosku. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu I instancji było również, przed wydaniem decyzji, zbadanie zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego radcy prawnemu W.S. Zakres pełnomocnictwa określono zwrotem "do reprezentowania przed wszelkimi organami administracji w tym przed Wójtem Gminy Iwierzyce w sprawie z wniosku T.S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zawisłej przed Wójtem Gminy Iwierzyce o sygnaturze akt [...]". W ocenie organu odwoławczego, tak określone pełnomocnictwo nie jest wystarczające do stwierdzenia, czy zakres umocowania obejmuje reprezentację w postępowaniu, jakie zakończyło się zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy podkreślił, że zakresu pełnomocnictwa nie można domniemywać, a zatem organ I instancji powinien był jednoznaczne ustalić zakres umocowania pełnomocnika. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy. Sąd I instancji podkreślił, że art. 64 § 2 k.p.a. odnosi się do sytuacji, w której strona w ogóle nie uzupełniła braku formalnego uniemożliwiającego nadanie podaniu właściwego biegu, nie zaś sytuacji, gdy brak zostaje uzupełniony z naruszeniem wskazanego terminu, skoro takiego rygoru wymieniony przepis nie przewiduje. Stąd też organ odwoławczy zasadnie uznał brak rozpoznania wniosku Stowarzyszenia za naruszenie przepisów postępowania dające postawę wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji, instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) nie można przenosić do trwającego już postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że na skutek wydania zaskarżonej decyzji postępowanie będzie prowadzone od początku, a więc również kwestia zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego powinna zostać wyjaśniona przed organem I instancji. Sąd I instancji podkreślił, że sprawa administracyjna powinna być prowadzona pod jedną sygnaturą. W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika, że kolejne pisma w sprawie mają różne numery, co może wywoływać wątpliwości, czy dotyczą jednej sprawy administracyjnej (inny dla zawiadomienia o wszczęciu postępowania, inna dla pisma o pozostawieniu podania Stowarzyszenia bez rozpoznania, a inne dla decyzji organu I instancji). Zdaniem Sądu I instancji, takie oznaczenia kolejnych pism w sprawie może także wywołać wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że kwestia pozostawienia odwołania skarżącego bez rozpoznania została już prawomocnie rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 17 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 551/12. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący podniósł następujące zarzuty kasacyjne. Po pierwsze, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty sprawy, tj. zarzutu pozostawienia bez rozpoznania odwołania skarżącego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Po drugie, zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 153, art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Po trzecie, zarzut naruszenia art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej przez jego nieprawidłowe zastosowanie prowadzące do uzyskania nieważnego postanowienia Burmistrza Gminy Sędziszów Małopolski z 20 stycznia 2011 r. Po czwarte, zarzut obrazy art. 64 ust. 1 pkt 2 oraz art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej, skutkującej wydaniem decyzji opartej na postanowieniu obarczonym wadą nieważności. Po piąte, zarzut naruszenia art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej, przez pominięcie opinii Burmistrza Gminy Sędziszów Małopolski na etapie określenia, czy dla przedmiotowej inwestycji wymagana będzie ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Po szóste, zarzut obrazy art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy środowiskowej przez rozszerzenie katalogu załączników do decyzji środowiskowej o kartę informacyjną przedsięwzięcia. Po siódme, zarzut naruszenia art. 82 ust. 3 ustawy środowiskowej przez ograniczenie charakterystyki przedsięwzięcia do kilku ogólnych sformułowań. Po ósme, zarzut obrazy art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie. Po dziewiąte, zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, przez niedopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w sprawie. Po dziesiąte, zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nierozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest tzw. decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która nie rozstrzyga jednak danej sprawy merytorycznie. Natomiast powyższy przepis stanowi jednoznacznie, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tej sprawie powyższe przesłanki do zastosowania tego przepisu wystąpiły i nie zostały naruszone co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Ponadto w skardze kasacyjnej nie podniesiono nawet zarzutu jego błędnego zastosowania lub niewłaściwej wykładni, chociaż na tej podstawie orzekał organ odwoławczy, a następnie było to przedmiotem prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji w związku z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Po drugie, należy zaznaczyć, że chybione są także te zarzuty kasacyjne, które dotyczą naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej z powodu braku dopuszczenia do udziału Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. gdyż skarżący nie jest upoważniony w żadnym przypadku do działania w imieniu powyższego Stowarzyszenia. Ponadto Sąd I instancji także prawidłowo stwierdził, że kontrola dokonana w tym zakresie przez organ odwoławczy była prawidłowa co do braku przesłanek do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. w świetle dyspozycji normy z art. 31 § 2 k.p.a., jeśli nie będzie miał zastosowania w tej sprawie jako lex specialis przepis art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, ponieważ nie będzie to postępowanie z udziałem społeczeństwa, o którym stanowi powyższy przepis. Po trzecie, Sąd I instancji również zasadnie stwierdził, że organ I instancji ponownie rozpatrując tę sprawę zbada także kwestię pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego radcy prawnemu W.S. biorąc także pod uwagę prawomocne postanowienie Sądu I instancji z 17 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 551/12. Po czwarte, prawidłowe zastosowanie w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. – co zasadnie stwierdził Sąd I instancji – oznacza także, że przedmiotowa sprawa będzie ponownie merytorycznie rozpatrzona w całości przez organ I instancji. Dlatego też brak jest w tej sytuacji prawnej i faktycznej przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 133, 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jak i art. 153 i 190 p.p.s.a. Także brak jest podstaw do stwierdzenia braku zastosowania w tej sprawie art. 7, 8, 10, 75 § 1, art. 77, 78 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 2 k.p.a. przy czym Sąd I instancji ich nie stosuje tylko kontroluje ich zastosowanie lub stwierdza ewentualny brak ich zastosowania, co dotyczy także braku naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po piąte, chybione są również wszystkie zarzutu kasacyjne, które dotyczą naruszenia art. 75 § 4, art. 64 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 2 i art. 82 ust. 3 ustawy środowiskowej ponieważ są przedwczesne. Wydanie w tej sprawie tzw. decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma bowiem na celu ustalenie prawidłowo stanu faktycznego, co determinuje następnie prawidłową subsumcję odpowiednich norm prawnych z ustawy środowiskowej. Należy także przypomnieć, że Sąd administracyjny wbrew twierdzeniom w skardze kasacyjnej nie prowadzi żadnego postępowania dowodowego oprócz przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.