I SA/Wa 1268/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Marek Leszczyński WSA Joanna Skiba Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w W. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 roku nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku, własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej W., obręb Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow.[...] ha i [...] o pow. [...] ha, powstałe z podziału działki nr [..], objętej księgą wieczystą nr [..]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na wniosek [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., zostało wszczęte przed Wojewodą [...] postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. z 2010 r., Dz. U. nr 102, poz. 651) – dalej jako u.g.n., stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej W., obręb Ł., oznaczonego jako działka nr działki nr [....]. Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], zawieszono z urzędu postępowanie uwłaszczeniowe, do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego. W toku postępowania [...] S.A., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. sygn. akt. I OSK 1401/09, który dopuszcza możliwość powstania tytułu prawnego do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej z mocy przepisów regulujących jej powstanie i funkcjonowanie, wywodzą prawo zarządu swojego poprzednika prawnego do wyżej wymienionych działek z rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U z 1948 r., nr 43, poz. 312). W ocenie Wojewody [...] powołany wyrok pozostaje w sprzeczności z utrwalonym od dłuższego czasu orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że owe przepisy mogą jedynie stanowić podstawę do ustalania przez właściwe organy prawno - rzeczowych tytułów do poszczególnych i konkretnie oznaczonych składników mienia ogólnonarodowego w drodze aktów zindywidualizowanych. Organ pierwszej instancji analizując przesłanki komunalizacji zapisane w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) ustalił, że z wypisu z rejestru gruntów na dzień 27 maja 1990 r. wynika, że w operacie ewidencji gruntów figurowała działka nr [...], a jako osoba władająca gruntem –[...]. Ponadto decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...], Wójt Gminy W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2009 r. pod numerem [...], zgodnie z którym działka nr [...] o pow. [...] ha podzieliła się na działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Mimo zmiany oznaczeń, która została dokonana po dacie 27 maja 1990 r., organ uznał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powoduje to zmiany stanu prawnego tej nieruchomości, a tym samym nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wojewoda [...] wskazał, że działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w T., założoną w 2009 r., w której prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. nr 43, poz. 312). Uprzednio parcele tworzące działkę nr [....] objęte były [...]. W ocenie Wojewody [...] oznacza to, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Organ uznał również, że mimo, iż jej oznaczenie w ewidencji gruntów w dacie 27 maja 1990 r. nie było tożsame z aktualnie obowiązującym, de facto było to to samo mienie. Wojewoda [...] wskazał, że zwrócił się do [...] S.A., Starostwa Powiatowego w T. i Urzędu Gminy W., o przedstawienie dokumentów potwierdzających prawo zarządu do przedmiotowego gruntu w powołanej wyżej dacie. W odpowiedzi adresaci poinformowali, że nie posiadają żadnych dokumentów potwierdzających prawo zarządu do przedmiotowych działek. Organ pierwszej instancji wskazał również, że w zasobie Archiwum Akt Nowych nie odnaleziono materiałów archiwalnych dotyczących przekazania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie lub zarząd [...]. Wojewoda [...] ustalił, że grunt będący przedmiotem niniejszej decyzji stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", który to przepis stanowi, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własnością Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Wojewoda [...] zauważył, że po wojnie przekazywanie gruntów w zarząd następowało na podstawie decyzji władz państwowych wydawanych na podstawie art. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Natomiast na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32,poz. 159), prawo zarządu na rzecz przedsiębiorstw państwowych mogło zostać ustanowione w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. W późniejszym okresie oddanie nieruchomości w zarząd, następowało w drodze decyzji wydanych w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), lub na podstawie, zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej, umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Wojewoda [...] uznał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że w nie zostało ustanowione, w formie prawem przewidzianej, prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...]. Skoro zatem opisana w sentencji niniejszej decyzji nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. w myśl obowiązujących przepisów, nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...], to podmiotem do którego ona należała jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie zatem organu pierwszej instancji należało uznać, że opisany wyżej stan prawny i faktyczny pozwala na przyjęcie, że nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej W., obręb Ł., oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. i z mocy prawa stała się własnością Gminy W. Organ wskazał również, że w bazie prowadzonych przez niego skomunalizowanych nieruchomości stosunku do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, nie była dotychczas wydana decyzja komunalizacyjna. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku Nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku, własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej W., obręb Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, powstałe z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą Nr [...]. Od powyższej decyzji [...] S.A. wniosły odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej domagając się jej uchylenia. W toku postępowania odwoławczego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że postępowanie uwłaszczeniowe, na które powołuje się skarżący jest prowadzone na podstawie art. art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...], przy czym art. 34 a został dodany nowelizacją z dnia 25 maja 2003 roku. Z okoliczności tej wynika, że postępowanie to toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 roku. Organ odwoławczy zauważył, że w powyższej kwestii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 roku stwierdzając, że art. 34 a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie tego przepisu mają charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzają jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 roku tj. z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, wg stanu prawnego nieruchomości z tej daty. Wobec tego późniejszy wpis prawa zarządu do księgi wieczystej, niezależnie od jego podstawy prawnej, nie może oddziaływać prawnie w dniu 27 maja 1990 roku. W tym stanie rzeczy postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak, po stronie PKP, tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zauważyła, że skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Wskazała również, że w całym okresie władania przedmiotową nieruchomością przez PKP obowiązywały procedury nabywania prawa użytkowania, czy zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. nr 4 poz. 31 z 1952 r.) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo - odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. nr 32 poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Według art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz.99), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ten stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 roku. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stanowisko [...] zawarte w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] świadczy o tym, że skarżący nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, który musi w swej osnowie zawierać wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne. Dla odwołującego jest to nieistotne, bo wyprowadza on tytuł opierając się na przepisach ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji PKP. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem zostały wydane na ściśle określony użytek tj. w celach uwłaszczeniowych, a charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania rozszerzająco. Organ odwoławczy uznał zatem, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała również, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe [...] nie tworzą dla niego tytułu w postaci zarządu do nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył, że rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 roku a także żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie [...] konkretnie sformułowanego ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania czy prawa zarządu, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, A tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania. Organ drugiej instancji zauważył, że skarżący nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 roku o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez [...]. Z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały przecież uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Krajowej Komisji wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo [...] do określonego gruntu. Powyższe zdaniem organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zauważyła, że w prowadzonej przed nią sprawie nie ma też zastosowania treść art. 11 ust 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa. Zdaniem organu okoliczność, że na nieruchomości funkcjonuje linia kolejowa sama z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Nie istnieje bowiem przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe. Mając na uwadze powyższe, uznając, ze skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku do terenowego organu administracji państwowej i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] [...] z dnia [...] lutego 2011 roku nr [...]. Na powyższą decyzję [...] Spółka Akcyjna w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. nr 32 poz. 191 ze zm.) przez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość ta w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, - art. 4 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Państwowego PP "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego pominiecie i błędne uznanie, że nieruchomość nie należała do Przedsiębiorstwa Państwowego PKP, - naruszenie przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 75 i 77 § 1, art. 107 i oraz art. 138 §1 pkt.1 k.p.a.. W obszernym uzasadnieniu skargi [...] Spółka Akcyjna w W. podniosła, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ocenie skarżącej organom orzekającym w sprawie umknęło to, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania objęta została zarządem [...] w roku 1926. Skarżący zauważył, że celem komunalizacji z mocy prawa było wprowadzenie w miejsce dotychczasowych jednostek terenowych, gmin jako jednostek samorządu terytorialnego, przy zastosowaniu gramatycznej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, w którym zakres komunalizacji z mocy prawa został ograniczony do mienia" należącego do" tych właśnie jednostek, co stanowi przesłankę pozytywną komunalizacji. Gminy otrzymały zatem mienie należące do dotychczasowych terenowych organów administracji państwowej z wyjątkami określonymi w art. 11 ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na uchwalę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. (W 12/92), która stwierdza, że zwrot normatywny "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego "użyty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające (oznacza stosownie do obowiązującego w dniu wejścia w życie tej ustawy art. 44 k.c. własność i inne prawa majątkowe będące mieniem ogólnonarodowym (państwowym), którego składnikami rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej jedynie zarządzały w imieniu Skarbu Państwa jako państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej (stationes fisci). W świetle powyższego pojęcie "zarządzanie", przez które zgodnie ww. uchwałą Trybunału należy rozumieć wykonywanie przez terenowe organy czynności o charakterze faktycznym uznane zostało przez Trybunał Konstytucyjny jako tożsame z pojęciem "należące do". Tym samym pojęcie to nie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy zwłaszcza, iż w okresie obowiązywania jedności mienia ogólnonarodowego aspekt ten odnoszony był jedynie do Państwa, któremu przysługiwała niepodzielna własność mienia ogólnonarodowego. Skarżący zauważył, że skoro konieczną przesłanką wystąpienia skutku w postaci nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminę, z mocy prawa, w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, że nieruchomość ta była zarządzana przez terenowy organ administracji jako przesłanka pozytywna komunalizacji, to nie można zaakceptować stanowiska zgodnie z którym o komunalizacji przesądza brak dokumentów o ustanowionym w dniu 27 maja 1990 r. zarządzie państwowej osoby prawnej. W świetle przywołanego art. 5 ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych gminy nie otrzymały mocy prawa mienia należącego do organów administracji centralnej, jak również organów stopnia wojewódzkiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż otrzymały mienie należące do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których organy te pełniły funkcję organu założycielskiego zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Skarżący zauważył również, że przed lutym 1989 r. wykonywanie własności państwowej, podlegało specjalnemu reżimowi, a państwo - właściciel samo ustalało zarówno zakres swoich uprawnień jak i sposób wykonywania swojej własności. Natomiast państwowe osoby prawne zobowiązane były zarządzać wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego w sposób zapewniający najlepsze wykonywanie zadań, ze względu na które został powierzony zarząd (art. 141 k.c.), do powierzonego mienia państwowego nie przysługiwał im tytuł prawny. De facto przedsiębiorstwa korzystały ze składników mienia nieruchomego w imieniu Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając odwołanie [...] od decyzji Wojewody [...] nie dokonała ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, w szczególności nie przeprowadziła ponownej oceny dowodów, jak również nie rozpoznała istoty sprawy. Ponadto nie ustaliła statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności - w kontekście regulacji przywołanego wyżej Rozporządzenia z 1926 r. oraz podstawy wpisu własności Skarbu Państwa w Księdze wieczystej, tj. księgi dawnej stanowiącej dokument urzędowy. Ponadto organ drugiej instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wydana przez niego decyzja nie spełnia wymogów w nim zapisanych. W szczególności brak jest jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego zwłaszcza w zakresie ustalenia charakteru prawnego nieruchomości, podstaw wpisu do księgi wieczystej, a także przeznaczenia nieruchomości. Zdaniem skarżącego organy orzekające w sprawie nie ustaliły również statusu mienia stanowiącego przedmiot postępowania, choć w treści odwołania skarżący zarzucił, że dokumenty będące podstawą wpisu w księdze wieczystej stanowią dowód na okoliczność należenia działek do Przedsiębiorstwa Państwowego [...], ponadto w tym odwołaniu przywołał również treść art. 4 i 7 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Państwowego PP "[...]", który jednoznacznie stwierdza, że przedsiębiorstwo [...] prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały majątek nieruchomy. Powyższe, zdaniem skarżącego wyraźnie wskazuje na to, że z chwilą utworzenia przedsiębiorstwa [...] wszystkie eksploatowane przez nie nieruchomości weszły z mocy prawa pod zarząd tego przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącego stawiany zatem wymóg przedstawienia dodatkowych dokumentów, pozwalających stwierdzić ustanowienie zarządu był bezpodstawny. Powstanie zarządu nad przedmiotową nieruchomością, z mocy powołanych powyżej przepisów rozporządzenia Prezydenta RP nastąpiło ex lege, a rozporządzenie, ani inny przepis prawa nie wymagał stwierdzenia lub potwierdzenia tego stanu prawnego. Zarząd podlegał następnie przekształceniu z mocy szczególnych przepisów prawa - art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a następnie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie skarżącego uzależnianie stwierdzenia nabycia użytkowania przedmiotowej nieruchomości od przedstawienia innego dowodu, nie znajduje uzasadnienia zarówno faktycznego jak i prawnego. [...] Spółka Akcyjna w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. uważa, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do odpowiedzi na zarzuty podniesione przez [...], a często decyzja ta oderwana jest nawet od tych zarzutów czy też stwierdzeń decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto skarżący zauważył, że skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w doktrynie uważane jest za rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej, a ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (dalej jako p. p. s. a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy zauważyć, że ocena zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2012 r., w podanym wyżej zakresie nie potwierdziła, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono obowiązującym przepisom postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji komunalizacyjnych organu pierwszej i drugiej instancji stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako "ustawa komunalizacyjna". Z ustaleń organów wynikało, że stronie skarżącej nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości. W szczególności Wojewoda [...] i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa potwierdziły, że [...] nie legitymowały się dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podkreślenia wymaga, że skład orzekający w pełni podziela utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie z którym użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2010 r. I OSK 593/09 Lex nr 595433, wyrok WSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573). Dlatego też, w opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy, faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W rozpoznawanej sprawie zasadniczym zagadnieniem istotnym dla jej rozstrzygnięcia było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie, co skarżąca potwierdziła w skierowanym do organu pierwszej instancji piśmie z dnia 29 października 2010 ., nr [...]. Również kwerenda przeprowadzona w Archiwum Akt Nowych (vide pismo z 22 czerwca 2010 r. nr[...]), w Starostwie Powiatowym w T. (vide pismo z dnia 3 sierpnia 2010 r., nr[...]) oraz Urzędzie Gminy w W. (vide pismo z 21 maja 2010 r., nr [...]) nie potwierdziła, aby [...] przysługiwało prawo zarządu do opisanych wyżej działek. Zważyć zaś należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, czy też posadowienia na niej elementów infrastruktury kolejowej, nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak trafnie podniosła Komisja, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Brak tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia przez organy art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez wadliwe uznanie, że działki nr [...] z jednostki ewidencyjnej W. należały w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji, uznać należy za chybiony. Nadmienić wypada, że od dłuższego czasu utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej PKP decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy [...] legitymuje się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie [...] tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach w tym m. in. w wyrokach: z 30 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1528/09 (Lex nr 745064), z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07 (Lex nr 490835), I OSK 940/07 (Lex nr 490137), I OSK 941/07 (Lex nr 490134), z 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07 (Lex nr 490145), z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06 (Lex nr 939292). W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07 Lex nr 453385). Nie można zatem prawa zarządu [...] wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego [...], ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, w tym przywoływane w skardze, jak też na etapie postępowania odwoławczego, rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. – o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Wprawdzie przepisy rozporządzenia z 1926 r. przewidywały, że przedsiębiorstwo "[...]" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy (art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze) a cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1), to jednak stwierdzenie, że konkretna nieruchomość, w określonych granicach stała się wówczas mocy przywołanych przepisów przedmiotem użytkowania tego przedsiębiorstwa, nie może być oparte na domniemaniu objęcia jej tą regulacją, lecz musiałoby to znaleźć potwierdzenie w przewidzianym w ust. 3 art. 6 ww. rozporządzenia stosownym dokumencie z inwentaryzacji i oszacowania mienia, który pozwoliłby na zindywidualizowanie przejętej nieruchomości. Takiego dokumentu [...] jednak nie przedłożyło. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez organy przy rozstrzyganiu sprawy ww. art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Prawa zarządu nieruchomością nie kreuje również przepis art. 16 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., zgodnie, z którym mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności. Z przepisu tego bowiem w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości. Tym samym także zarzut naruszenia przez Komisję ww. przepisu uznać należy za chybiony. Z tego też względu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych przyczyn poglądy przedstawiane przez stronę skarżącą, wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege uznać należy za nieuprawnione, a orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, za odosobnione. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wyrażonego w tym orzeczeniu poglądu. Nie można także uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Tymczasem [...] nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało ujęte. Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, poprzez jego niezastosowanie, gdyż te regulacje odnoszą się do innego, niż objęte skarżoną decyzją, mienia Skarbu Państwa. Zaś sam tryb komunalizacji mienia ogólnonarodowego określony w ust. 4 tego artykułu dotyczy przekazywania gminom na ich wniosek mienia związanego z realizacją ich zadań. Nie dotyczy on więc nabywania go przez gminy z mocy prawa. Odnosząc się zaś do zarzuty niezastosowania w sprawie art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) zauważyć należy, że przepisy te są obojętne dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości. Weszły one w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03). Także zarzut naruszenia art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy jest o tyle nieuzasadniony, że przepisy te nie mają znaczenia dla ustalenia w niniejszej sprawie istnienia zarządu [...] przedmiotową nieruchomością. Przepis ten w ust. 1 dotyczy bowiem państwowych jednostek organizacyjnych, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc przed 1 sierpnia 1985 r.) legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania, czego [...], jak już wyżej podniesiono, nie uczyniło. Jeżeli zaś chodzi o ust. 2 tego artykułu, który przewiduje przekazanie w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, ich posiadaczom, którzy nie legitymują się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianej, to zauważyć należy, że [....] nie dysponuje decyzją o przekazaniu mu w tym trybie gruntu. Nie ma jej też organ prowadzący ewidencję gruntów, mimo że przepisy art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) nakładają na organy i osoby władające gruntem obowiązek zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych, w tym i złożenie ostatecznych decyzji administracyjnych, z których zmiany te wynikają, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Sądu powyższe ustalenia wskazują na to, że wbrew zarzutom skargi, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa i Wojewoda [...] poprawnie rozpatrzyli całokształt materiału dowodowego i dokonali oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego, przy zachowaniu reguł wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uzasadniły stanowisko wyrażone w wydanych rozstrzygnięciach w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.