I OSK 641/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 613/12 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 613/12, oddalił skargę E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2012 r., w przedmiocie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy. Marszałek Województwa Podlaskiego, pismem z dnia 20 grudnia 2011 r., unieważnił przeprowadzony egzamin na prawo jazdy z uwagi na fakt, że w chwili przystąpienia przez E. L. do egzaminu wymagane orzeczenie lekarskie było nieważne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., uchyliło rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Marszałek Województwa Podlaskiego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., unieważnił egzamin państwowy na prawo jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi E. L., stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że w chwili przystąpienia do egzaminu E. L. nie posiadała aktualnego badania lekarskiego. Zgodnie z § 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. nr 217, poz. 1834) w zw. z art. 90 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.) osoba ubiegająca się o prawo jazdy lub pozwolenie przystępuje do egzaminu teoretycznego i egzaminu praktycznego musi uzyskać orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Tym samym brak takiego orzeczenia skutkuje niemożnością przystąpienia do egzaminu. Uznano, że niezasadne jest twierdzenie, iż § 25 powołanego rozporządzenia nie dotyczy przeprowadzenia egzaminu, a jedynie reguluje fazę gromadzenia dokumentów przed wyznaczeniem terminu egzaminu. W przedmiotowej sprawie E. L. przystąpiła do egzaminu w dniu 15 października 2011 r., a orzeczenie lekarskie straciło ważność w dniu 29 marca 2009 r. Po zdaniu egzaminu w dniu 14 listopada 2011 r. E. L. uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Podkreślono, że powołane przepisy są jednoznacznie i nie dają podstawy do przyjęcia, iż uzyskanie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów mechanicznych po egzaminie oznacza, że brak było takich przeciwwskazań również w dniu egzaminu. Sąd I instancji stwierdził, że art. 112 ust. 1-2 Prawa o ruchu drogowym wskazuje jednoznacznie, iż przedmiotem nadzoru może być nie tylko sam etap egzaminowania, lecz cała działalność związana z egzaminowaniem. Oznacza to, że nadzorowi podlega cała procedura egzaminów państwowych na prawo jazdy, czyli egzaminy, które są prowadzone, a także egzaminy już przeprowadzone. Podniesiono, że nie można uznać, iż fakt spełnienia wynikających z przepisów prawa warunków przystąpienia do egzaminu na prawo jazdy nie podlega nadzorowi, ponieważ są one podejmowane przed rozpoczęciem egzaminu. Dodano też, że egzamin prowadzony niezgodnie z przepisami można przerwać, zaś unieważnia się egzamin już zakończony, którego prowadzenie było niezgodne z przepisami. Skargę kasacyjną wniosła E. L., żądając uchylenia wyroku WSA w Białymstoku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub jego uchylenia i rozpoznania skargi. Zarzucono naruszenie: • art. 112 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 22, § 25 ust. 1, § 27 ust. 2 i § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez niezastosowanie przy wykładni tych przepisów § 2 ust. 1, § 8 ust. 1-2 § 10 załącznika nr 5 – Instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy lub pozwolenie (dalej: Instrukcja) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Błędnie przyjęto, że art. 112 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym wyznacza zakres nadzoru marszałka województwa nad postępowaniem egzaminacyjnym, do którego elementów należy etap przyjmowania i weryfikowania dokumentów, w tym pod względem ich ważności. Rozdzielność etapu przyjmowania i sprawdzania dokumentów od samego egzaminu, a tym samym rozdzielność podejmowanych czynności sprawdzających dokumenty i czynności egzaminacyjnych wynika z § 2 ust. 1 Instrukcji w zw. z § 27 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że z użytego w powołanym art. 112 ust. 2 zwrotu "w szczególności" wynika szeroki zakres nadzoru marszałka województwa nad przeprowadzaniem egzaminów na prawo jazdy. Przepis ten określa środki nadzoru stosowane przez marszałka województwa w toku nadzoru, a więc nie można uznać, że również naruszenie przepisów dotyczących etapu gromadzenia i weryfikowania dokumentów złożonych przy wniosku o praw jazdy podlega temu nadzorowi; • § 1 pkt 1 lit. a, § 4 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2013 r. poz. 133) w zw. z art. 133 § 1, art. 141 § 1 P.p.s.a. przez ich niezastosowanie. Pominięto, wyznaczony w § 1 pkt 1 lit. a powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia, cel, dla jakiego przeprowadzane jest badanie lekarskie, czyli stwierdzenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi oraz kierowania tramwajami. Pominięto także zakres badania lekarskiego, w ramach którego ocenia się u osoby badanej ogólny stan zdrowia, a w szczególności stan układu krążenia, układu oddechowego, układu nerwowego, sprawność narządu ruchu i stan psychiczny oraz stwierdza się u osoby badanej istnienie lub brak chorób wymienionych w § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia, które są chorobami przewlekłymi, rozwijającymi się w dłuższym okresie. E. L. uzyskała takie zaświadczenie po egzaminie i uzupełniła o to zaświadczenie dokumentację, co oznacza, że nie chorowała na te choroby także w dniu egzaminu, a więc jej stan zdrowia nie naruszał art. 90 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym. Tym samym mogła przystąpić do egzaminu na prawo jazdy; • art. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji nie zauważył, że skutki błędu, tj. niezweryfikowanie ważności zaświadczenia lekarskiego z dnia 29 marca 2004 r. zostały przerzucone na E. L., pomimo, iż są to okoliczności przez nią niezawinione; • art. 133 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ błędnie przyjęto, że organy obu instancji nie przekroczyły granic nadzoru nad egzaminami państwowymi na prawo jazdy, które to granice wyznaczał art. 112 ust. 1, ust. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym. Sąd I instancji nie zastosował § 22, § 27 ust. 2 i § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zw. z § 2 ust. 1, § 8 ust. 1-2, § 10 Instrukcji. Błędnie uznano, że etap gromadzenia i weryfikowania dokumentów złożonych przez E. L. przy wniosku o wydanie prawa jazdy należy do czynności egzaminacyjnych, nad którymi nadzór sprawuje marszałek województwa. Uznano natomiast, że stwierdzone naruszenie przepisów przesądzało o niezgodności z prawem przeprowadzonego egzaminu na prawo jazdy, pomimo, iż marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów, a nie nad gromadzeniem i weryfikowaniem dokumentacji złożonej przy wniosku. Ponadto nie skierowano żadnego środka nadzoru wobec pracowników Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu m.st. Warszawy w dzielnicy Wilanów oraz WORD w Łomży, których pracownicy są winni zaniedbań przy weryfikacji ważności zaświadczenia lekarskiego z dnia 29 marca 2004 r. Organ, podejmując środki nadzoru, powinien działać w celu załatwienia sprawy, czyli w celu zapobieżenia nieprawidłowościom przy weryfikowaniu dokumentów składanych przy wniosku o wydanie prawa jazdy. Tymczasem organy obu instancji uchybiły temu celowi i ukarały stronę za sprzeczne z prawem i niedbałe działania pracowników powołanych instytucji; • art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ błędnie przyjęto, że zaniedbania pracowników Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu m.st. Warszawy w dzielnicy Wilanów oraz WORD w Łomży na etapie gromadzenia i weryfikowania dokumentów złożonych przy wniosku o prawo jazdy rzutują na ważność egzaminu na prawo jazdy i skutkują koniecznością jego unieważnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepis prawa bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. należy uznać za bezzasadny. Zdaniem skarżącej WSA w Białymstoku pominął istotną część materiału dowodowego, tj. podnoszone przez nią okoliczności wraz z dowodami potwierdzających zasadność tych twierdzeń. Przypomnieć należy, że art. 133 § 1 P.p.s.a. określa, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie administracyjnych akt sprawy, chyba, że organ administracji nie wykonał obowiązku przekazania akt sprawy do sądu administracyjnego. Oznacza to, że sąd orzeka w oparciu o wynikający z akt sprawy stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu. Ma więc obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, iż w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 3/10, z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 262/10). Do naruszenia tego przepisu dochodzi w sytuacji, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Z przepisu tego wynika więc nakaz dokonania oceny prawnej w oparciu o fakty i dowody znajdujące odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Stawiając zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., należy wykazać, które konkretnie zdarzenie, wynikające z akt sprawy, nie zostało uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wykazać jego wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 683/12). W skardze kasacyjnej nie przywołano żadnego faktu, który wskazałby, że Sąd I instancji naruszył powołany art. 133 § 1 P.p.s.a. Podniesiono natomiast, że naruszenie przez WSA w Białymstoku powołanego przepisu poległo na tym, iż nie podzielił on argumentacji dotyczącej stosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Dodać również należy, że Sąd I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a., w całości odniósł się do zarzutów skargi, a uzasadnienie jest czytelne i zawiera precyzyjną wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów prawa administracyjnego. Przyjąć należy, że zarzut ten nie dotyczył naruszenia przepisów prawa procesowego, lecz faktycznie dotyczył kwestii zastosowania przez WSA w Białymstoku prawa materialnego. Wskazać należy, że nie można się zgodzić ze wskazaną w skardze kasacyjnej interpretacji art. 112 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.) w zw. z § 22, § 25 ust. 1, § 27 ust. 2 i § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. nr 217, poz. 1834). Podniesiono, że Marszałek, w świetle powołanych przepisów, może wykonywać czynności nadzorcze nad czynnościami związanymi z przeprowadzaniem egzaminu. Nie ma natomiast uprawnień co do "postępowania egzaminacyjnego", rozumianego jako etap przyjmowania oraz weryfikowania dokumentów. Podkreślić należy, że ustawodawca w żaden sposób nie rozdzielił postępowania egzaminacyjnego i przeprowadzenia egzaminu. Zarówno przepisy Prawa o ruchu drogowym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury traktują przeprowadzenie egzaminu jako całość, na którą składa się czynność składania przez zainteresowanych właściwych dokumentów uprawniających do przystąpienia do egzaminu oraz sam egzamin. Wynika to z postanowień rozdziału 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w którym jako jedna całość traktowany jest proces przyjmowania dokumentów od osób ubiegających się o prawo jazdy oraz przeprowadzenie egzaminu zarówno w części teoretycznej, jak i praktycznej. Przepisy nie przewidują więc żadnej rozdzielności, ponieważ osoba ubiegająca się o prawo jazdy nie może do niego przystąpić bez złożenia stosowanych dokumentów, co bez wątpienia wynika § 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ustawodawca powierzył marszałkowi województwa nadzór nad całością czynności związanych z przeprowadzeniem egzaminów, na co wskazuje art. 112 ust. 1-2 Prawa o ruchu drogowym. W powołanym art. 112 ust. 1 zostało bowiem zawarte ogólne uprawnienie marszałka województwa do nadzoru nad przeprowadzeniem egzaminu na prawo jazdy, natomiast w art. 112 ust. 2 wskazano przykładowe czynności związane z prowadzeniem egzaminów na prawo jazdy. Podnieść należy, że pojęcie nadzoru w prawie administracyjnym jest bardzo szerokie. Obejmuje on bowiem zarówno kontrolę, a więc badanie zastanego stanu faktycznego i dokumentacji pod kątem zgodności z przyjętym wzorcem oraz podejmowanie środków, które pozwalają na przywrócenie stanu zgodnego z przyjętym wzorcem w sytuacji, gdy wyniki kontroli wskażą, że stan faktyczny lub dokumentacja od niego odbiegają. W świetle powołanego art. 112 uznać należy, że ustawodawca nie ograniczył możliwości kontroli i wykonywania czynności władczych przez marszałka województwa jedynie do czynności związanych z samym egzaminem. Gdyby jednak istniało takie ograniczenie, to uniemożliwiłoby ono sprawowanie realnego nadzoru nad procesem egzaminowania. W takiej bowiem sytuacji marszałek nie mógłby kontrolować, czy osoby, które przystąpiły do egzaminu spełniają wymogi uprawniające je do otrzymania prawa każdy. Taka sytuacja powodowałaby, że prawo jazdy mogłoby otrzymać osoby, które zdały prawidłowo przeprowadzony egzamin, ale np. ze względu na stan zdrowia lub wiek nie powinny prowadzić pojazdów mechanicznych. Podnieść także należy, że zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji § 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 4 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2013 r. poz. 133) przez ich niezastosowanie przy dokonywaniu wykładni § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 90 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można uznać, że przepisy te pozwalają na przyjęcie, iż późniejsze wystawienia przez lekarza zaświadczenia o stanie zdrowia konwalidują brak aktualnego zaświadczenia lekarskiego w momencie ubiegania się o prawo jazdy. Powołane przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia dotyczą jedynie kwestii oceny przez lekarza stanu zdrowia badanego, nie dotyczą natomiast procedury związanej z prowadzeniem egzaminu. Przepisy Prawa o ruchu drogowym, jak i przede wszystkim § 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie przewidują możliwości konwalidowania dokumentacji, która została nieprawidłowo złożona przez osobę przystępującą do egzaminu teoretycznego i praktycznego na prawo jazdy. Rozwiązanie takie ma charakter ochronny, jego celem jest uniemożliwienie osobie, która w chwili przystąpienia do egzaminu nie ma potwierdzonych warunków do prowadzenia pojazdu mechanicznego, aby w ogóle mogła już trakcie egzaminu praktycznego wyjechać na drogę. W takiej sytuacji byłaby ona bowiem zagrożeniem dla życia i zdrowia swojego, egzaminatora oraz innych uczestników ruchu drogowego. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca przystąpiła do egzaminu bez aktualnego zaświadczenia o stanie zdrowia, co stanowi istotne naruszenie § 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 90 ust. 1 pkt 1-3 i 5 Prawa o ruchu drogowym. Uchybienie to stanowiło wystarczającą podstawę do unieważnienia egzaminu na prawo jazdy. Wskazać należy jednocześnie, że norma ta ma charakter bezwzględny, a jej zachowanie stanowi o ważności takiego egzaminu. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.