IV SA/Gl 105/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 9 i 10, art. 8b i art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. odmówił S.G. umorzenia zobowiązania z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych B.M. na rzecz dziecka – N.G., w łącznej kwocie [...] zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracyjny w pierwszej kolejności podniósł, że był kompetentny do wydania tej decyzji jako organ właściwy wierzyciela (ze względu na fakt zamieszkania B.M. na terenie B.) a równocześnie jako organ właściwy dłużnika (z uwagi na miejsce pobytu wnioskodawcy przebywającego w Areszcie Śledczym w B.). Równocześnie wskazał, że zgodnie z wywodami S.G. zawartymi w treści wniosku o umorzenie należności, od [...] odbywa on karę pozbawienia wolności, nie posiada środków pieniężnych w depozycie i nie jest zatrudniony odpłatnie, zaś po opuszczeniu zakładu penitencjarnego zamierza zamieszkać u swojej matki i zarejestrować się w powiatowym urzędzie pracy, a także skorzystać z pomocy społecznej. W tym miejscu Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. podkreślił, że umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w całości lub w części, odroczenie terminu ich płatności lub rozłożenie na raty to instytucje o charakterze uznaniowym i zostały uzależnione przez ustawodawcę od uwzględnienia sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy, a zatem przesłanki mającej charakter ogólny, bez szczegółowego określenia zasad i trybu jej rozpatrzenia. Zważywszy powyższe wskazał, że wnioskujący to osoba młoda, nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności i jest zdolny do pracy, co świadczy o możliwości podjęcia zatrudnienia w przyszłości i spłaty istniejącego zadłużenia. Z kolei trudna sytuacja materialna, która wynika z faktu osadzenia w areszcie stanowiąca wszak następstwo naruszenia porządku prawnego, nie może być powodem do traktowania go w sposób ulgowy i prowadzić do zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego wobec własnego dziecka, nawet wtedy, gdy aktualnie nie ma on możliwości spłaty zobowiązania z tego tytułu. Zdaniem organu, umorzenie należności byłoby w takim przypadku sprzeczne z interesem społecznym, natomiast odpowiednim instrumentem prawnym dla wnioskodawcy jest możliwość ubiegania się o zmianę orzeczenia w przedmiocie alimentacji, która dostosowałaby wysokość świadczeń alimentacyjnych do jego obecnej sytuacji. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. S.G. domagał się zmiany rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji i umorzenia spornej należności. Odwołujący wywiódł, iż uzasadnienie kwestionowanego aktu jest niespójne i "nieadekwatne do jego sytuacji życiowej". Podkreślił bowiem, że przebywając w Areszcie Śledczym nie ma możliwości podjęcia pracy zaś - co nie zostało uwzględnione w treści tej decyzji - w trakcie osadzenia zdobył nowy zawód, który ułatwi mu zatrudnienie po wyjściu na wolność i regulowanie bieżących świadczeń alimentacyjnych. Dodatkowo strona zaakcentowała, iż wystąpienie o obniżenie wysokości alimentów, co sugerował organ pomocy społecznej nie byłoby trafnym rozwiązaniem, gdyż spowodowałoby znaczne pogorszenie sytuacji materialnej jego syna. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przybliżył stan normatywny, który ma w niniejszej sprawie zastosowanie stwierdzając, iż strona nie spełnia przesłanki umorzenia należności z tytułu wypłaconych na rzecz N.G. świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, warunkiem zastosowania tej instytucji prawnej jest skuteczność egzekucji w wysokości nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, przez okres (w zależności od zakresu umorzenia mogącego obejmować 30, 50 bądź 100 % należności) wynoszący 3, 5 lub 7 lat . Tymczasem z akt sprawy wynika, że egzekucja prowadzona wobec wyżej wymienionego była w okresie od [...] r. aż do chwili obecnej bezskuteczna. Odnosząc się do wywodów strony dotyczących trudnej sytuacji finansowej oraz braku możliwości zarobkowania spowodowanego osadzeniem w Areszcie Śledczym, organ odwoławczy wyjaśnił, że okoliczności te nie mogą stanowić przesłanki do uwzględnienia jej wniosku. Dłużnik alimentacyjny odbywający karę pozbawienia wolności ma wprawdzie ograniczone możliwości zarobkowania, jednak nie może być z tego powodu traktowany lepiej niż dłużnik, który nie płacił alimentów lecz pracuje i nie naruszył porządku prawnego. Nadto, skoro wyżej wymieniony jest osobą zdrową, w wieku produkcyjnym to po wyjściu na wolność będzie miał możliwość zarobkowania i spłaty zadłużenia zaległych należności, a w rezultacie ich umorzenie byłoby przedwczesne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S.G. wniósł o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach podnosząc zarzut naruszenia normy proceduralnej zawartej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił bowiem, że orzekające w sprawie organy nie rozpoznały sprawy "w szerszym kontekście" i nie wzięły pod uwagę, że będąc pozbawionym wolności nie ma możliwości zarobkowania, nie posiada jakiegokolwiek majątku i nie uzyskuje dochodów, co wyklucza spłatę spornego zadłużenia. Wywiódł przy tym, że umorzenie należności objętych jego wnioskiem znacznie ułatwiłoby mu "nowy start" po wyjściu na wolność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ drugiej instancji ponownie podkreślił, że uwzględnienie wniosku strony nie było możliwe, gdyż po opuszczeniu Aresztu Śledczego będzie ona w stanie podjąć zatrudnienie i spłacać istniejące zadłużenie. Nadto wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury, odbywanie kary pozbawienia wolności nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego gdyż stanowi ona efekt zabronionych działań, a w konsekwencji uznanie takiej sytuacji za wyjątkową prowadziłoby do tego, że naganne działanie dłużnika - sprzeczne z normami prawa karnego - byłoby premiowane zwolnieniem go z obowiązku zapłaty spoczywających na nim zobowiązań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Przedmiotem wydanego sprawie rozstrzygnięcia była odmowa umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych B.M. na rzecz dziecka – N.G., wobec którego skarżący był obowiązany do uiszczania alimentów. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w tym zakresie przez organy obydwu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009, nr 1, poz. 7 ze zm., aktualnie obowiązuje tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2012 r., poz. 1228). Stosownie zatem do treści art. 27 ust. 1 przywołanej regulacji, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Artykuł 30 wspomnianej ustawy z dnia 7 września 2007 r. przewiduje jednak możliwość umorzenia wspomnianych zobowiązań. Zgodnie bowiem z brzmieniem ustępu 1 tego przepisu, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100 % jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Ustęp 2 cytowanego unormowania stanowi natomiast, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Jak więc wynika z powyższego, ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów określa dwa oddzielne tryby umorzenia należności stanowiących przedmiot niniejszej sprawy. Pierwszy z nich ma szerszy zakres przedmiotowy (dotyczy nie tylko należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, lecz także powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - do ich całkowitego zaspokojenia oraz należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałych z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - do ich całkowitego zaspokojenia). Może on być zastosowany przez organ właściwy dłużnika, zarówno na jego wniosek jak i z urzędu, zaś możliwość ewentualnego umorzenia oraz jego rozmiar zależy wyłącznie od długości trwania skutecznej egzekucji, bez brania pod uwagę sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego. Z kolei prawo do skorzystania z drugiego przysługuje organowi właściwemu wierzyciela, następuje wyłącznie na wniosek dłużnika, odnosi się tylko do należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zaś przesłanką jest tu sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy. W niniejszej sprawie, wydający decyzję pierwszoinstancyjną Prezydent Miasta B. był organem właściwym zarówno wierzyciela jak i dłużnika. Skarżący, będący dłużnikiem przebywał bowiem w Areszcie Śledczym w B. gdzie od [...] odbywał karę pozbawienia wolności, a równocześnie w sprawie jest poza sporem, że jego syn – N.G. wraz ze swoją matką – B.M., do rąk której alimenty miały być uiszczane, także zamieszkują w B. Z treści wniosku skarżącego, nadanego przezeń do powyższego organu w dniu [...], jak również z późniejszego pisma datowanego na [...], stanowiącego uzupełnienie tego wniosku wynika jasno, że intencją S.G. było ubieganie się o całkowite umorzenie należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego z uwagi na jego trudną sytuację materialną polegającą na pozbawieniu dochodów i braku możliwości zarobkowania, stanowiących następstwo pozbawienia wolności. Jest zatem jednoznaczne, że wyżej wymieniony powołał się na istniejące - w jego ocenie - okoliczności wskazane w cytowanym art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Orzekające w sprawie organy odmówiły uwzględnienia jego wniosku określając w treści swoich decyzji, że kwota należności, której wniosek ten miał dotyczyć wynosiła [...] zł. Jak przy tym wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz z dołączonego do akt administracyjnych zestawienia (vide: karta nr 7 akt pierwszej instancji), wspomniana kwota stanowi sumę świadczeń wypłaconych w okresie od [...] do [...] i nie obejmuje ona należnych odsetek. W tym miejscu trzeba podkreślić, że decyzja w sprawie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego może być podjęta dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie obowiązku zwrotu tych należności. Konkluzja taka płynie z treści art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Oznacza to, że dopiero taka decyzja administracyjna konkretyzuje kwotę należności obciążającej dłużnika i właśnie ten akt stanowi podstawę zobowiązania do jej zwrotu. Równocześnie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z omawianego tytułu ma charakter uznaniowy, a podejmując je organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, w tym także kwotę, jaką dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany zwrócić. Nie jest więc możliwe orzekanie o umorzeniu zobowiązania z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, jeżeli nie została uprzednio wydana ostateczna decyzja w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń. W takim bowiem przypadku orzekanie o wniosku skarżącego w przedmiocie umorzenia jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego byłoby przedwczesne (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/11 i z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 60/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 178/12 - wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tymczasem zarówno z uzasadnień decyzji wydanych w obydwu instancjach jak i z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, aby w stosunku do skarżącego wydane zostały decyzje zobowiązujące go do zwrotu kwoty [...] zł, wskazanej jako suma należności, których umorzenie miało dotyczyć. W aktach tych znajduje się jedynie decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...] zobowiązująca S.G. do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w znacznie mniejszej kwocie ([...] zł) stanowiącej wartość świadczeń wypłaconych jedynie w okresie zasiłkowym [...] (od [...] do [...]). Wspomniano przy tym wprawdzie (vide: pismo stanowiące kartę nr 16 akt administracyjnych pierwszej instancji) o innej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...], dotyczącej prawdopodobnie należności wypłaconych wcześniej, jednak nie podano, na jaką kwotę decyzja ta opiewała i do którego konkretnie okresu się odnosiła. Brak jest natomiast jakiejkolwiek informacji o decyzji mającej dotyczyć należności (wchodzących w skład wspomnianej kwoty [...] zł), wypłaconych później, to jest począwszy od [...]. Dodatkowo warto zwrócić uwagę, że nawet jeżeli doszło do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu świadczeń wypłaconych w tym okresie, zaskarżone rozstrzygnięcie nie mogłoby zostać uznane za prawidłowe, jako że w skład należności, która miała podlegać umorzeniu wliczono także świadczenia wypłacone wierzycielowi w dniach [...] i [...], a więc już po dacie złożenia przez skarżącego wniosku ([...]). Orzekające w sprawie organy podjęły zatem rozstrzygnięcie wykraczające poza zakres objęty wnioskiem strony, który nie mógł przecież obejmować nieistniejących jeszcze należności. Wydanie decyzji o odmowie umorzenia należności stanowi w tej sytuacji naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, która obliguje organy administracyjne do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z równoczesnym uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta B. w pierwszej kolejności ustali, w odniesieniu do których okresów poprzedzających datę złożenia wniosku, wobec S.G. wydane zostały decyzje ostateczne zobowiązujące go do zwrotu wypłaconych należności z funduszu alimentacyjnego i na jakie kwoty decyzje te opiewają. O ile natomiast decyzje takie nie zostały podjęte, konieczne będzie ich wydanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. (w tym zwłaszcza ust. 1a, 2 tego przepisu). Tylko kwoty określone mocą takich decyzji stanowią bowiem skonkretyzowane zobowiązanie finansowe skarżącego, które jest on zobligowany uiścić i tylko w odniesieniu do takich należności możliwe jest ewentualne rozstrzyganie o ich umorzeniu. Dopiero wówczas możliwe będzie więc rozpoznanie wniosku strony, w toku którego niezbędna będzie powtórna ocena zasadności jej żądania w kontekście przesłanek wskazanych w art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przy której należy wziąć pod uwagę wyłącznie kwoty wskazane w ostatecznych decyzjach zobowiązujących skarżącego do zwrotu świadczeń. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Równocześnie Sąd odstąpił od orzekania w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 p.p.s.a., albowiem jest ona rozstrzygnięciem odmawiającym uwzględnienia żądania strony, a tym samym nie podlega wykonaniu.