II SA/Lu 881/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. R. i G. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy pochylni dla niepełnosprawnych i przebudowy wejścia do budynku oddala skargę. W piśmie z dnia 28 lutego 2012 r. (według daty wpływu) G. R. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. o zbadanie legalności inwestycji budowlanej polegającej na wykonaniu pochylni dla osób niepełnosprawnych i związanej z tym przebudowy wejścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. T. 4 w Lublinie, posadowionego na działce nr 215/3 realizowanej przez PSM K.. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie budowy pochylni dla osób niepełnosprawnych i przebudowy wejścia do ww. budynku. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że objęta postępowaniem pochylnia wraz z przebudową wejścia do budynku oraz linii kablowej eNN została wykonana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na jej budowę, wydaną dnia 28 listopada 2008 r. przez Prezydenta Miasta L.. Nie stwierdzono nadto istotnych odstępstw od warunków udzielonego tą decyzją pozwolenia na budowę. Odnośnie twierdzeń strony organ wskazał, że kwestie dotyczące rozwiązań zawartych w projekcie technicznym zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego podlegają badaniu przez organ udzielający pozwolenia na budowę na etapie jego wydawania, a nie przez organy nadzoru budowlanego, które związane są jej treścią. W sprawie nie stwierdzono natomiast odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę oraz innych podstaw do zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W odwołaniu od ww. decyzji PINB G. R. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że organ pominął kwestię zamurowania okna na parterze budynku oraz nie dostrzegł szeregu wykonanych wadliwie robót budowlanych. Dotyczy to stóp fundamentowych oraz kabla energetycznego i rodzaju gruntu, na którym posadowiono pochylnię. Ponadto zdaniem strony organ bezpodstawnie odmówił wyłączenia Z. J. - pracownika organu od udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do przedmiotowej pochylni. Została ona bowiem wybudowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym tym pozwoleniem. Pozwolenie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i pozostaje w dalszym ciągu w mocy. Odpowiadając zaś na argumenty odwołującej organ podniósł, że kwestia zamurowania okna nie była przedmiotem postępowania i z tego powodu może być przedmiotem odrębnego postępowania. Odnośnie zaś poprawności wykonanych robót organ wskazał, że zostały one zaprojektowane i odebrane przez osoby posiadające do tego odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia, a organ nie ma podstaw do negowania ich stanowiska. Zasadnie również - zdaniem organu odwoławczego - odmówiono wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu. Brak bowiem było podstaw do żądanego wyłączenia, a nadto decyzja w sprawie jest wydawana nie przez pracownika organu, lecz kierownika jednostki, w tym wypadku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L.. Z tych względów zasadnym było umorzenie postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego G. i J. małżonkowie R. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB i zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie - art. 22 pkt 2, 3, 5 i 7 w zw. z art. 41 ust. 2 i art. 43 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niezapewnienie przez kierownika budowy geodezyjnego wytyczenia obiektu w terenie, niezgłoszenie inwestorowi do sprawdzenia lub odbioru wykonanych robót podlegających zakryciu oraz niezapewnienie dokonania sprawdzeń wykonanych przez zgłoszenie obiektu do odbioru; - art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwolenia na budowę w postaci zamurowania okna, które zostało wykonane w trakcie realizacji pochylni. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził też, że zarzuty adresowane do kierownika budowy mogą stanowić wyłącznie podstawę jego odpowiedzialności zawodowej, o której mowa w art. 95 i 96 Prawa budowlanego i jako takie pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Nadto podkreślił, że wszystkie roboty budowlane zostały odebrane przez osoby będące do tego upoważnione, czego potwierdzenia znajdują się w aktach sprawy w postaci protokołów odbioru poszczególnych prac. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew formułowanym w niej zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym jej wzruszeniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), czego domagali się skarżący. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy bowiem podzielić w pełni stanowisko organów orzekających, że brak było prawnych podstaw nie tylko do wydania decyzji o nakazie rozbiórki objętej postępowaniem pochylni, lecz nawet do prowadzenia w sprawie tej pochylni postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności podnieść należy jak to zasadnie przyjęły organy nadzoru budowlanego, że w sytuacji realizacji inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę podstawę działania organów mogą stanowić przepisy art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego. Jednakże żadna z sytuacji w tych przepisach unormowanych w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Przepisy te nie mają bowiem zastosowania w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę oraz zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym tym pozwoleniem. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co nie daje organom nadzoru budowlanego podstaw do ingerencji w proces inwestycyjny, prowadzony przez inwestora na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mianowicie jak stanowi art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ zobligowany jest do wstrzymania robót budowlanych, wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Jak wskazano wyżej zdaniem Sądu słusznie uznały rozstrzygające w sprawie organy, że stan faktyczny sprawy, jak i ferowane przez skarżących zarzuty co do sposobu prowadzenia budowy, nie wyczerpują powyższych przesłanek ustawowych. Przede wszystkim podkreślić należy, że sporna inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszym postępowaniu decyzja ta jednak nie podlega kontroli organów nadzoru budowlanego. Dlatego też wskazywanie przez skarżących, że wykonany obiekt zawiera wady konstrukcyjne nie mogło być skuteczne. Po pierwsze przedmiotowe postępowanie nie jest postępowaniem, którego przedmiotem jest kontrola decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, a po drugie organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do oceny projektu budowlanego w zakresie jej merytorycznej treści. Kompetencji takich nie ma bowiem nawet organ udzielający pozwolenia na budowę, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. Projekt budowlany sporządzany jest przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, zaś ewentualna odpowiedzialność za szkody spowodowane wadliwością projektu spoczywa na projektancie, a związana z niewłaściwym wykonaniem prac budowlanych na wykonawcy lub inwestorze. Organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do ingerencji w proces budowlany jedynie w sytuacji stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, jednakże w przedmiotowej sprawie żadna z tych okoliczności nie zachodzi. Nie została również potwierdzona podnoszona przez skarżących okoliczność dokonania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w odniesieniu do przekładki kabla energetycznego oraz wykonania stóp fundamentowych pochylni. W żaden sposób nie potwierdza tego dokumentacja fotograficzna sporządzona przez skarżących. Nie można z niej odczytać ani głębokości wykonanych wykopów, ani co więcej stwierdzić, że był to etap końcowy nie ulegający dalszej zmianie. Natomiast samo wykonanie wykopów pod stopy fundamentowe za pomocą wiertnicy zamiast ręcznie nie można uznać za istotne odstępstwo od projektu budowlanego, który przewidywał taki właśnie sposób wykonania wykopów. Z dokumentacji wykonawczej robót wynika zaś, że nadzór nad pracami budowlanymi sprawowali kierownicy poszczególnych robót oraz inspektor nadzoru budowlanego, którzy nie zgłaszali wykonania prac w sposób odmienny niż przewidziany w projekcie budowlanym. Poprawność wykonania prac związanych z ułożeniem kabla energetycznego potwierdzają również znajdujące się w aktach sprawy protokoły odbioru robót ulegających zakryciu i odbioru końcowego. Z tych względów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Przeprowadzone przez organy postępowanie nie wykazało bowiem by w toku realizacji inwestycji inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Oceny tej nie zmienia również podnoszona w toku całego postępowania kwestia zamurowania otworu okiennego znajdującego się w lokalu położonym na parterze budynku. Kwestia oceny tego zdarzenia z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego nie była w ogóle przedmiotem niniejszego postępowania. Może ona natomiast stanowić przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego bądź z urzędu bądź na wniosek strony skarżącej, oczywiście po wykazaniu interesu prawnego przez tę stronę do wszczęcia takowego postępowania. Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 22 w zw. z art. 41 i 43 Prawa budowlanego, a to z tego względu, iż nie miały one w sprawie zastosowania. Przedmiotem postępowania była bowiem ocena wykonanych robót budowlanych w kontekście udzielonego na nie pozwolenia na budowę, a nie ocena przestrzegania przez kierownika budowy jego obowiązków w trakcie procesu inwestycyjnego. Naruszenie ustawowych obowiązków w tym przez kierownika budowy skutkuje jego odpowiedzialnością uregulowaną przepisami rozdziału 10 Prawa budowlanego, a nie uznaniem, że prace zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Co prawda może zdarzyć się tak, że uchybienia kierownika budowy będą miały wpływ na ocenę wykonanych prac, co przenosi odpowiedzialność na inwestora w zakresie dokonania usunięcia stwierdzonych wadliwości, jednakże w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Z dziennika budowy wynika wbrew twierdzeniom skargi, że kierownik robót K. M. w dniu 11 maja 2012 r. dokonał wyznaczenia położenia przedmiotowej pochylni na gruncie. Nie można przy tym zapominać, że wytyczenie w terenie i utrwalenie na gruncie danego obiektu służy wyłącznie zachowaniu przewidzianych w projekcie odległości i wymiarów, tj. zachowaniu przewidzianego w projekcie położenia obiektu względem obiektów istniejących i wznoszonych oraz względem granic nieruchomości, co ma uchronić wykonawcę prac przed zmianą usytuowania obiektu. Dlatego też hipotetyczne uchybienie temu obowiązkowi w sytuacji wykonania obiektu tak jak tego wymaga udzielone pozwolenia na budowę nie może stanowić podstaw przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, tym bardziej, że obiekt podlega geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, która odzwierciedla końcowy efekt zagospodarowania terenu. Niezasadne są również pozostałe twierdzenia skarżących dotyczące nierzetelnego prowadzenia dziennika budowy i dokonywania odbioru prac ulegających zakryciu już po dokonaniu ich zakrycia. Twierdzenia strony w tym zakresie nie zostały w żaden sposób udowodnione i z tej przyczyny słusznie organy uznały je za bezpodstawne. Organ nie miał zatem podstaw do podważania treści protokołów odbioru wykonanych prac, które jakkolwiek nie są dokumentem urzędowym lecz prywatnym, korzystają z domniemania, że osoba, która dokument podpisała, złożyła zawarte w nim oświadczenie, które odpowiada rzeczywistości. Konkludując, w ocenie Sądu całokształt powyższych rozważań skłania do aprobaty poglądu prawnego wyrażonego przez orzekające w sprawie organy co do braku podstaw do prowadzenia postępowania w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego i konieczności umorzenia postępowanie administracyjnego w sprawie budowy spornej pochylni i przebudowy wejścia oraz kabla eNN w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z panującym orzecznictwem sądów administracyjnych ustalenie przez organ, iż nie zachodzą przesłanki do zakończenia postępowania w sprawie wszczętej w oparciu o przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w sposób, o którym mowa w art. 51 tej ustawy, tj. nie dopuszczono się wskazanych w art. 50 ust. 1 uchybień, jest przypadkiem bezprzedmiotowości przedmiotowej (patrz: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2234/10. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 444/11 – Lex nr 966392). Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść zamierzonego celu i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.