I OSK 628/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 392/12 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność Skarbu Państwa 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej na rzecz M. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 392/12, po rozpoznaniu skargi M. P. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zobowiązał ten organ do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1962 r., nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1962 r., nr [...], stwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] wł. W. W. i Spółki w O. pow. K.. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2200/10, w wyniku skargi M. P., M. W., P. W. i M. J., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. oraz decyzję ją poprzedzającą. Prawomocny wyrok z dnia 13 stycznia 2011 r. został doręczony organowi w dniu 11 sierpnia 2011 r. Zawiadomieniem z dnia 14 września 2011 r. Minister Infrastruktury poinformował strony postępowania, że przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy wyznacza do dnia 31 stycznia 2012 r. Następnie, pismem z dnia 24 lutego 2012 r., termin załatwienia sprawy organ przedłużył do dnia 30 lipca 2012 r. Jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie organ wskazał na konieczność podjęcia dodatkowych czynności celem ustalenia wszystkich stron postępowania. W tym samym dniu, organ wystąpił o nadesłanie informacji o ich adresach. W dniu 24 lutego 2012 r. organ wystąpił także do adw. [...] – pełnomocnika M. P., o przesłanie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. J., względnie aktualnych adresów zamieszkania jego spadkobierców. Pismem z dnia 5 marca 2012 r. adw. [...] poinformowała organ, że jedynym spadkobiercą M. J. jest K. J., co wynika z treści dołączonego prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Poznań-Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. Akt IX.Ns. 603/11. Jednocześnie, pismem z tej samej daty, adw. [...] – jako pełnomocnik M. P. – wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto, pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r., poinformowała organ o aktualnych adresach zamieszkania M. W. oraz Ł. W. Pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1962 r., nr [...]. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że postępowanie nieważnościowe toczy się ponad 10 lat, zaś organ po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r., pomimo wytycznych co do dalszego postępowania, nie wydał stosownego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 11 września 2012 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że w sprawie niezbędne jest ustalenie adresów zamieszkania właścicieli nieruchomości wchodzącej w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa i wskazał, że po ich uzyskaniu zostanie niezwłocznie wydana decyzja nadzorcza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 392/12, zobowiązał Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [..] maja 1962 r., nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że organ wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie rozpoznał sprawy. Także od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 marca 2012 r. do dnia orzekania przez Sąd organ nie wydał rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że od zwrotu akt administracyjnych z sądu wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zatem termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął jeszcze w 2011 r. Sąd przyznał, że co prawda, organ informował strony o zwłoce w załatwieniu sprawy podając jej przyczyny, jednakże do dnia 24 lutego 2012 r. nie dokonał żadnej czynności administracyjnej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. skargę kasacyjną złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), poprzez przyjęcie, że możliwe jest skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu, pomimo upływu terminów wskazanych w art. 53 § 2 tej ustawy i braku ponownego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, b) art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy, poprzez przyjęcie skargi do rozpoznania pomimo istnienia przesłanek do jej odrzucenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumenty na okoliczność, że skarżąca nie złożyła w terminie skargi na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa, i Gospodarki Morskiej i dlatego powinna ponownie wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, czego jednak nie uczyniła. Tym samym – w ocenie skarżącego kasacyjnie skarga została złożona po upływie terminu określonego w art. 52 § 2 powołanej wyżej ustawy. Zaś złożenie jej z uchybieniem terminu wskazanego w art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 4 tejże ustawy, winno skutkować jej odrzuceniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. podniosła, że wymogi czasowe określone w art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania do spraw ze skarg na przewlekłość postępowania, gdyż konsekwencją przyjęcia obowiązku stosowania tego przepisu byłoby dalsze przedłużanie postępowania, co pozostawałoby w sprzeczności z podstawowym celem ustawodawcy, to jest wprowadzeniem przedmiotowego uregulowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stwierdzenie bezczynności organu wiąże się z obowiązkiem wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Wobec tego celem przeciwdziałania bezczynności organu jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Przy czym sąd uwzględniając skargę na bezczynność powinien nie tylko wyznaczyć termin załatwienia sprawy, ale również powinien w nim stwierdzić, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 53 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 tej ustawy, (to jest w sytuacji, w której ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Natomiast możliwość wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do pozostałych aktów, na przykład uchwał i zarządzeń jednostek samorządu terytorialnego, nie jest ograniczona terminem, o czym stanowi § 4 art. 52 powołanej ustawy. Oznacza to, że wezwanie takie można wnieść w każdym czasie obowiązywania aktu, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej. Przepis ten nie określa bowiem ani terminu, w którym można dokonać tego wezwania, ani też nie precyzuje daty początkowej, której wystąpienie warunkuje możliwość wystąpienia z wezwaniem do właściwego organu, aby usunął naruszenie prawa. Powyższe oznacza, że skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie musi natomiast czekać na odpowiedź organu. Jeżeli w dacie rozprawy okaże się, że organ uznał wezwanie za niezasadne lub w ogóle nie udzielił odpowiedzi, to skarga jest wniesiona skutecznie. W przypadku uwzględnienia wezwania skarżącego (które może być uwzględnione aż do dnia rozpoczęcia rozprawy) postępowanie sądowoadministracyjne podlega umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy. Mając powyższe na uwadze pamiętać zatem należy, że wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) nie jest ograniczone żadnym terminem. Skarżący może w każdym czasie – po wyczerpaniu przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia lub złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa – wnieść skargę na bezczynność tego organu, aż do momentu, gdy organ przestanie być w zwłoce, to znaczy do dnia wydania żądanego aktu lub podjęcia wnioskowanej czynności. Podkreślić w tym miejscu należy, że dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana była okolicznością zawinioną, czy też niezawinioną. Natomiast to, jakie okoliczności spowodowały zwłokę oraz jakie działania podejmował organ w toku rozpoznawania sprawy będą miały znaczenie przy ocenie sądu, czy bezczynność miała rażący charakter w rozumieniu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o wskazane wyżej wywody uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 52 § 2 i § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepisy te dotyczą skargi na akt lub czynność, a nie skargi na bezczynność organu. W niniejszej zaś sprawie decyzja nie została wydana, zatem mamy do czynienia z bezczynnością organu. Co zaś do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy stanowiącego, że sąd odrzuca skargę "z innych przyczyn" niedopuszczalną, to przyjąć należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, gdyż wniesiona skarga nie kwalifikowała się do odrzucenia. Jej wniesienie poprzedzone bowiem zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o czym była mowa powyżej, zatem nie można uznać, że skarga była niedopuszczalna, zostały bowiem wyczerpane środki zaskarżenia. Wobec tego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zobowiązał Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 maja 1962 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.