I OSK 571/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 717/12 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 717/12, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Wnioskiem z dnia 21 maja 2012 r. K. R. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o pomoc w formie zasiłku celowego na zakup leków i żywności. Wnioskodawca wskazał, że jego comiesięczny dochód stanowi renta w wysokości 300 zł. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 2 ust. 1, art. 3, art. 39, art. 41, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej ustawa o pomocy społecznej), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 27, poz. 138) oraz art.104 K.p.a., Burmistrz Miasta [...] odmówił K. R. udzielenia zasiłku celowego na zakup leków oraz żywności. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż K. R. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości 983,39 zł, które było przyznane do 31 maja 2012 r. i z którego były potrącane zobowiązania komornicze w wysokości 676,60 zł, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą przewlekle chorą i wydaje na leki około 160 zł miesięcznie. W ocenie organu regulacja normatywna zawarta w ustawie o pomocy społecznej uniemożliwia przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego w sytuacji, gdy dochód wnioskodawcy przekracza określone kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Organ nadto stwierdził, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzą jakiekolwiek szczególne okoliczności, które umożliwiałyby przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Ponadto dochód wnioskodawcy nie może być pomniejszony o zajęcia komornicze z uwagi na to, że są to zaległe alimenty świadczone na rzecz instytucji, nie zaś alimenty świadczone na rzecz innych osób, tj. dzieci. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: SKO lub Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez K. R., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. W ocenie SKO, dochód wnioskodawcy przekracza określone w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowe. Zaległości potrącane na likwidację Funduszu Alimentacyjnego nie mogą być odliczane od dochodu uzyskanego w danym miesiącu. Organ odwoławczy uznał, że w przypadku wnioskodawcy, który korzystał z różnych form pomocy, nie zachodzą jakiekolwiek szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Ponadto, wnioskodawca nie współdziałał z organem w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. R. zarzucił organom obu instancji brak odniesienia się do wydanego w jego sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt III SA/Gd 36/12). Skarżący wniósł o zobligowanie organów do wykonania tego orzeczenia. Wyraził nadto przekonanie, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przysługuje mu prawo do świadczeń pieniężnych, gdyż jego dochód nie przekracza kwoty 477 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że istota przyznawania specjalnego zasiłku celowego polega na tym, że osoba znajdująca się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, mimo iż jej dochód przekracza kryterium dochodowe, może ubiegać się o zasiłek w przypadku szczególnie uzasadnionym w formach określonych w art. 41 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organy ustaliły, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą i jest częściowo niezdolny do pracy, a uzyskiwany przez niego dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, tj. kwotę 477 zł. W oparciu o zaświadczenie ZUS z dnia 5 czerwca 2012 r. stwierdzono, że w miesiącu czerwcu skarżący otrzymał świadczenie rentowe z ZUS w wysokości 1160,76 zł, z którego potrącono kwotę 676,60 zł z tytułu jego zaległości dla likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Po odjęciu obejmującej zaliczkę na podatek i składkę na ubezpieczenie zdrowotne kwoty 177,47 zł od uzyskanego przez skarżącego przychodu – dochód skarżącego w miesiącu kwietniu wynosił 983,39 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej – za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Potrącane z dochodu skarżącego kwoty z tytułu jego zaległości dla likwidatora Funduszu Alimentacyjnego – w myśl art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej – powinny podlegać odliczeniu od dochodu skarżącego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można czynić wskazanego wyżej przepisu przedmiotem wykładni, w efekcie której możliwe byłoby różnicowanie świadczonych przez dłużnika alimentacyjnego należności na bieżące i zaległe. Przy ustalaniu dochodu nie jest dopuszczalne zaniechanie odliczania od przychodu zaległych alimentów, w tym płaconych na skutek egzekucji komorniczej na rzecz ZUS – likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Rolą funduszu alimentacyjnego było wypłacanie świadczeń w przypadku, gdy egzekucja alimentów była bezskuteczna, co dawało z kolei podstawę do prowadzenia przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu egzekucji należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu. Fundusz ten w takich wypadkach działał jedynie "w zastępstwie" dłużnika i nie zwalniało to tego ostatniego z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Powyższe założenie pozwoliło Sądowi pierwszej instancji na stwierdzenie, że charakteru egzekwowanego od skarżącego świadczenia nie zmienia fakt, iż egzekwowane przez komornika kwoty podlegały zaliczeniu na poczet wypłaconych wcześniej wierzycielowi A. B. świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kwoty te nadal mają charakter alimentów świadczonych na rzecz innych osób, zaś ciążące na skarżącym zobowiązanie istnieje i pomniejsza uzyskiwany przez skarżącego dochód. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, polegającym na ustaleniu dochodu skarżącego z wyłączeniem – wynikającego z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej – obowiązku pomniejszenia dochodu o kwotę alimentów zapłaconych za pośrednictwem komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Sąd pierwszej instancji uznał, że w następstwie niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego organy obu instancji, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., nie podjęły czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Równocześnie stwierdził, że nie jest, w aktualnym stanie sprawy, możliwe dokonanie oceny, jaki wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie miało to naruszenie. Zwrócił uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia komornika sądowego nie wynika, jakie składniki złożyły się na dokonaną przez komornika kwotę potrącenia. Okoliczność ta ma – jego zdaniem – o tyle istotne znaczenie, że do alimentów podlegających odliczeniu od dochodu nie można zaliczyć kosztów związanych z ich egzekucją (np. kosztów komornika), odsetek czy kwot stanowiących spłatę należności względem funduszu innych niż wypłacone alimenty. Analiza znajdującej się w aktach decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] pozwoliła sądowi pierwszej instancji stwierdzić, że na kwoty stanowiące spłatę należności względem funduszu (innych niż alimenty) składa się 5% opłat na pokrycie kosztów związanych z działalnością funduszu za okres od dnia1 lutego 1992 r. do 30 kwietnia 2004 r. WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien ustalić kwotę alimentów podlegających odliczeniu od dochodu, a następnie ustalić dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku z uwzględnieniem dokonanej w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżyło powyższy wyrok w całości. Jako podstawy kasacyjne wskazało na: - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 8 ust. 3 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji wobec stwierdzenia konieczności ponownego ustalenia dochodu strony i do przyjęcia, iż od dochodu stanowiącego podstawę ustalenia kryterium dochodowego odliczeniu podlegają alimenty egzekwowane dla likwidatora Funduszu Alimentacyjnego, co ma mieć wpływ na wadliwość odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego z art. 41 ustawy o pomocy społecznej; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 K.p.a. w związku uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia, że zaskarżona decyzja SKO wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, oraz że naruszono przepisy art. 7, art. 77 K.p.a.; - naruszenie art. 134 P.p.s.a. wobec nierozpatrzenia istoty sprawy, - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak precyzyjnego wskazania, co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu decyzji. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi K. R. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. W tym stanie rzeczy należało się odnieść do podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej. Trafny jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. W art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca sprecyzował, co należy rozumieć przez pojęcie dochodu na potrzeby ustalenia kryterium dochodowego stanowiącego warunek ubiegania się o zasiłek celowy. W przepisie tym zawarty jest zamknięty katalog obciążeń, o które pomniejszany jest dochód osoby występującej o świadczenie z pomocy społecznej. W tym katalogu ustawodawca wymienił – z jednej strony – obciążenia publicznoprawne w postaci podatku dochodowego od osób fizycznych (art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) oraz w postaci składek na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne (art. 8 ust. 3 pkt 2 tej ustawy), z drugiej zaś – wyjątkowo – obciążenie o charakterze prywatnoprawnym. tj. świadczenie alimentacyjne (art. 8 ust. 3 pkt 3 tej ustawy). Nie ulega wątpliwości, że choć unormowanie zawarte w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej ma silne uzasadnienie aksjologiczne (interes uprawnionego do alimentacji), to jednak – jako wyjątek – nie może być interpretowane rozszerzająco. Z pomniejszenia dochodu korzystać może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie, bowiem istota alimentów polega na ich regularnym świadczeniu. W innym wypadku z wyjątkowego pomniejszenia dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej korzystałyby osoby, które nie dostarczają uprawnionym środków utrzymania na bieżąco (por. wyroki NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1433/11 oraz 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 957/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. W aspekcie temporalnym zasadnicze znaczenie dla stosowania tego przepisu ma zatem miesiąc poprzedzający złożenie wniosku. Analiza art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej pozwala stwierdzić, że dotyczy on alimentów, które były przez osobę ubiegającą się o zasiłek świadczone, po pierwsze, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, po drugie, w celu spełnienia obowiązku alimentacyjnego dotyczącego tego miesiąca. Brak jest zatem podstaw do pomniejszenia przychodu o dług wobec Funduszu Alimentacyjnego. W konsekwencji, trafny jest przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a., które to naruszenie polega na uwzględnieniu skargi w oparciu o błędne stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana wbrew normom wywodzonym z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej oraz normom prawa o postępowaniu, a to: art. 7 i art. 77 K.p.a. Właściwa wykładnia art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej pozwoliła organom obu instancji dokonać prawidłowego wyliczenia dochodu K. R. i tym samym doprowadziła je do przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie oraz do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Jego należyta ocena pozwoliła na stwierdzenie, że ubiegający się o zasiłek celowy K. R. przekroczył próg dochodowy osoby samotnie gospodarującej. Natomiast objęty zarzutem kasacyjnym art. 141 § 4 P.p.s.a. określa zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji stan faktyczny oraz prawny sprawy, wbrew stanowisku skarżącego, przedstawiono w sposób właściwy. Odzwierciedlono w nim także dokonaną sądowoadministracyjną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, która okazała się wadliwa. Nie można, więc przyjąć, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji również nie naruszył art. 134 P.p.s.a., gdyż rozpoznał istotę sprawy, chociaż wadliwie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.