I OSK 914/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 258/12 o odrzuceniu skargi K. S. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy wykonującego zadania starosty w przedmiocie rozpoznania wniosku o wykup lokalu mieszkalnego przez najemcę postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 258/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. S. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy wykonującego zadania starosty w przedmiocie rozpoznania wniosku o wykup lokalu mieszkalnego przez najemcę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że K. S. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. skierowanego do Zarządu Mienia Skarbu Państwa o podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] w W. W skardze wniosła o zobowiązanie Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia powyższego wniosku i podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie zbycia lokali od nr [...] do [...], położonych przy ul. [...], podnosząc, że w czerwcu 1998 r. Gospodarstwo Pomocnicze Urzędu Rejonowego w W. rozpoczęło procedurę sprzedaży mieszkań przy ul. [...] ich dotychczasowym najemcom. W dniu [...] marca 2004 r. Prezydent m. st. Warszawy, zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie, do czasu zakończenia postępowania z wniosku byłych właścicieli o zwrot części nieruchomości. Postępowanie o zwrot zostało zakończone decyzją z dnia [...] maja 2009 r., a więc odpadła przesłanka zawieszenia postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. K. S. wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania, a sprawa do dnia wniesienia skargi nie została rozpatrzona. Skarżąca nie otrzymała informacji o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, ani o przekazaniu wniosku innemu organowi właściwemu w sprawie. Wojewoda Mazowiecki jako organ wyższego stopnia nad Prezydentem m. st. Warszawy nie ustosunkował się do zarzutów zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie wniesionego w dniu [...] stycznia 2012 r. Zdaniem skarżącej, Prezydent m. st. Warszawy w 2009 r. winien podjąć z urzędu postępowanie w sprawie albo odmówić jego podjęcia w formie postanowienia. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wskazał, że na wniosek skarżącej o podjęcie postępowania o wykup lokalu odpowiedział pisemnie dnia [...] stycznia 2012 r., gdzie poinformował o braku możliwości zbycia na rzecz najemcy lokalu i przyczynach takiego stanowiska. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. K. S. sprecyzowała skargę wskazując, że wszczęcie procedury sprzedaży mieszkań było wszczęciem postępowania administracyjnego. Zarówno organ jaki i strony podjęły czynności zmierzające do wydania ostatecznego aktu administracyjnego – decyzji, zarządzenia o sprzedaży lokali, w której wskazane zostałyby warunki i zasady sprzedaży lokalu. Skarżąca uważa, że postępowanie prowadzone przed wydaniem decyzji, zarządzenia, czy też uchwały, co do ostatecznych warunków sprzedaży lokali jest postępowaniem administracyjnym, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę stwierdził, że z akt sprawy wynika, że sprzedaż nieruchomości albo oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste na rzecz najemców lokali mieszkalnych następuje w drodze bezprzetargowej, a warunki jej zbycia ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. Protokół z rokowań stanowi zaś podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27, art. 28, art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Z przepisów Działu II u.g.n. wynika, że sprawy o nabycie lokalu mieszkalnego nie załatwia się poprzez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu administracyjnego (np. zarządzenia właściwego starosty). Tego typu sprawy nie kończą się poprzez dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej, z której wynikają dla najemcy lokalu mieszkalnego konkretne skutki o charakterze materialnoprawnym (określone prawa, czy obowiązki materialnoprawne). Sprawa o nabycie publicznego lokalu mieszkalnego przez najemcę kończy się poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu odrębnej własności lokalu (art. 7 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji, skoro sądy administracyjne nie orzekają w sprawach, w których zawierane są umowy cywilnoprawne, to kontroli sądowoadministracyjnej nie podlega bezczynność polegająca na nie zawarciu umowy cywilnoprawnej, a zatem nie wchodzi w grę również i bezczynność polegająca na niepodejmowaniu przez organ wstrzymanego postępowania o zbycie lokalu mieszkalnego. W tego typu sprawach nie może być mowy o zawieszaniu postępowania w trybie przepisu 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła K. S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227 § 1 k.p.c. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez brak ustosunkowania się do dowodu zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z dnia 4 grudnia 2012 r. o zobowiązanie uczestnika postępowania – Skarbu Państwa Prezydenta m. st. Warszawy do przedłożenia dokumentów postępowania w sprawie oraz dopuszczenie ich jako dowodu w sprawie; - art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, czy też zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy odmawiające sprzedaży lokali mieszkalnych nie są aktami bądź czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; - art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że po wszczęciu procedury sprzedaży mieszkań, przed podjęciem ostatecznej decyzji o sprzedaży tj. wydaniem zarządzenia przez Prezydenta m. st. Warszawy nie mogło dojść do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; - art. 134 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11 i 35 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ nie miał obowiązku zakończenia wszczętego postępowania i poinformowania stron o zmianie decyzji, co do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości do zbycia jej najemcom, oraz iż takie zachowanie organu nie było bezczynnością, czy też przewlekłym prowadzeniem postępowania. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że wszczynanie postępowania przez organ, a następnie pozostawianie go nierozstrzygniętym jest sprzeczne z zasadą praworządności, czy też zasadą zaufania stron postępowania administracyjnego do władzy publicznej. Organ nie jest zobowiązany do zbycia swojej własności, niemniej nie powinien wszczynać postępowania, a następnie przez 15 lat pozostawiać go nierozstrzygniętym. Wszczęte postępowanie powinno zostać formalnie zakończone, natomiast jego efekt tj. czy organ zdecyduje się zbyć lokale czy nie, pozostawione jest do decyzji organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w kognicji sądu administracyjnego mieści się skarga K. S. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy wykonującego zadania starosty w przedmiocie rozpoznania wniosku o wykup lokalu mieszkalnego przez najemcę. W tej kwestii należy podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa dotycząca wykupu lokalu mieszkalnego przez najemcę nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnych, postanowień, albo innych aktów lub czynności organów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sprawa ta nie może być przedmiotem skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna bowiem wyłącznie w przypadku bezczynności w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) i niektórych postanowień (art. 3 § 2 pkt 2 i § 3 P.p.s.a.), a także w podejmowaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, podjętej przez skład siedmiu sędziów, wskazał, iż unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. W orzecznictwie podkreśla się również, że decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia, podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez jej zbycie lub obciążenie. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, czyli rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego. Wobec powyższego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie mógł zostać uznany za trafny. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku powyższym sprzedaż nieruchomości może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był uprawniony badać - na podstawie uprawnienia wynikającego z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - czy Prezydent m. st. Warszawy, nie rozpoznając wniosku skarżącej kasacyjnie dotyczącego wykupu lokalu mieszkalnego przy ul. [...], dopuścił się w tym zakresie bezczynności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227 § 1 k.p.c. w zw. z art. 233 k.p.c. stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie rozstrzygał merytorycznie sprawy, a jedynie ze względów formalnych skargę odrzucił. W tej sytuacji nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, albowiem postępowanie takie nie było prowadzone. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać oceny zgodności z prawem przeprowadzonego postępowania administracyjnego i odmowy zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem Sąd I instancji takiej oceny nie dokonywał, uznając, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.