I OSK 1276/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 24 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1244/12 w sprawie ze skargi D.M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 8 czerwca 2011 r. nr XI/66/2011 w przedmiocie reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w [...]polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w [...] oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1244/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi D.M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...], z dnia 8 czerwca 2011 r., nr XI/66/2011, w przedmiocie reorganizacji publicznej szkoły podstawowej polegającej na likwidacji szkoły filialnej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 8 czerwca 2011 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr XI/66/2011 w sprawie reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w [...], polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). Pismem z dnia 21 czerwca 2011 r., A.N., R.K, D.M., E.P., A.S., A.G. i M.C. – rodzice uczniów uczęszczających do Publicznej Szkoły Podstawowej w [...], Szkoły Filialnej w [...] – wezwali Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 8 czerwca 2011 r., Nr XI/66/2011, polegającego na podjęciu uchwały o likwidacji Szkoły Filialnej w [...] bez poprzedzenia jej ważną uchwałą o zamiarze likwidacji szkoły, tj. naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty oraz niezawiadomieniu o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów w ustawowym terminie, tj. co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Rodzice uczniów wskazali, iż uchwała z dnia 8 czerwca 2011r., Nr XI/66/2011, została poprzedzona uchwałą z dnia 28 lutego 2011 r., Nr VI/27/2011, w sprawie zamiaru reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w [...], polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w [...]. Ich zdaniem, analiza treści uchwały z dnia 28 lutego 2011 r. wskazuje, iż nie jest to uchwała intencyjna, podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty. W szczególności brzmienie § 1 tej uchwały wyraźnie potwierdza, że dopiero z dniem 31 sierpnia 2011 r. zamiar likwidacji Szkoły został podjęty. Rodzice uczniów stwierdzili także, iż nawet gdyby przyjąć, że uchwała Nr VI/27/2011, wbrew swojej treści, jest uchwałą intencyjną, o której mowa w art. 51 ust. 1 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty, to legalność uchwały Nr XI/66/2011 podważa zarzut niezawiadomienia w terminie rodziców uczniów o likwidacji szkoły. O zamiarze likwidacji szkoły w [...] w 2011 r. powinni zostać zawiadomieni najpóźniej 28 lutego 2011 r. Tymczasem żaden z rodziców nie otrzymał pisma w dniu 28 lutego 2011 r. Pisma zostały doręczone w dwóch kolejnych dniach, a zatem na 5 miesięcy i 30 dni lub 5 miesięcy i 29 dni przed terminem likwidacji szkoły. Rodzice uczniów uważają zatem, iż nie zostali zawiadomieni w terminie ustawowym, a uchwała narusza ich uprawnienie przewidziane w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, co uzasadnia z jednej strony zarzut niezgodności z prawem, a z drugiej strony interes prawny rodziców w zaskarżeniu uchwały. Rodzice uczniów stwierdzili również, iż o zamiarze likwidacji szkoły mogli być zawiadomieni nie wcześniej, niż po ujawnieniu tego zamiaru przez sam organ prowadzący szkołę, a zamiar ten organ ujawnił dopiero przy podjęciu zaskarżonej uchwały. Wcześniejsze zebranie informacyjne nie mogło bowiem mieć charakteru informującego o zamiarze likwidacji szkoły. Pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r., D.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, polegające na niezawiadomieniu o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów w ustawowym terminie, tj. co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Skarżąca wyjaśniła, iż jest rodzicem jednego z uczniów uczęszczających do Szkoły Filialnej w [...]. Stwierdziła, iż art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przyznaje rodzicom uczniów prawo do otrzymania dostatecznie wcześnie, tj. co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły, informacji o zamierzonej likwidacji szkoły. Skarżąca uważa zatem, iż ma w związku z tym interes prawny w zaskarżeniu uchwały, która przez wzgląd na treść oraz datę doręczenia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły faktycznie przekreśliła jej prawo do zapoznania się z treścią uchwały o likwidacji szkoły w terminie wskazanym w ustawie o systemie oświaty. W uzasadnieniu powtórzyła te same argumenty, co w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 21 czerwca 2011 r. W dniu 2 września 2011 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr XIII/92/2011 w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W § 1 tej uchwały Rada Miejska w [...] stwierdziła, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 21 czerwca 2011r., wniesione przez grupę rodziców uczniów uczęszczających do Publicznej Szkoły Podstawowej w [...], Szkoły Filialnej w [...], jest nieuzasadnione. Rada Miejska w [...] wskazała, iż uchwała z dnia 28 lutego 2011 r., Nr VI/27/2011, która poprzedziła uchwałę Nr XI/66/2011 z dnia 8 czerwca 2011r., była uchwałą intencyjną, podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Zdaniem Rady, brzmienie § 5 uchwały Nr VI/27/2011 w związku z jej § 1 jasno określało jej intencję, a mianowicie to, że w dniu 28 lutego 2011 r. Rada Miejska w [...] podjęła zamiar reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w [...], polegający na likwidacji z dniem 31 sierpnia 2011 r. Szkoły Filialnej w [...]. Odnosząc się do zarzutu niezawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów w ustawowym terminie, Rada Miejska w [...] stwierdziła, iż obowiązek poinformowania nie musi polegać na przesłaniu rodzicom odpisów uchwały intencyjnej, czy też informacji o tym, że dzieci będą dowożone do innej szkoły, gdyż wynika to z przepisów prawa. Zdaniem Rady, istotna jest natomiast treść zawiadomienia, w którym powinien być wskazany ściśle określony termin przewidywanej likwidacji, jak i istotne przesłanki, które w ocenie organu wykonawczego przemawiają za likwidacją szkoły. Rada Miejska w [...] stwierdziła również, iż informacja o zamiarze likwidacji szkoły winna być informacją imiennie adresowaną do poszczególnych rodziców. Doręczenie zawiadomienia może być dokonane np. na zebraniu z rodzicami (dla celów dowodowych konieczne jest pokwitowanie odbioru zawiadomienia na liście), za pośrednictwem urzędnika gminy bądź pocztą (za potwierdzeniem odbioru). Rada Miejska wyjaśniła, że w dniu 16 lutego 2011 r. odbyło się posiedzenie Komisji Oświaty, Kultury i Sportu w Szkole Filialnej w [...] w sprawie reorganizacji sieci placówek oświatowych w miejscowościach [...],[...],[...], mające na celu podjęcie decyzji, w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w [...], w którym uczestniczyli rodzice uczniów. Rada stwierdziła, iż z załączonej do protokołu listy obecności wynika, że jedynie rodzice trzech uczniów nie wzięli udziału w spotkaniu. Rada uznała zatem, iż wstępną informację rodzice otrzymali w dniu 16 lutego 2011 r., gdyż samej formy powiadomienia ustawa nie określa. Zdaniem Rady, powiadomienie osób obecnych na zebraniu oraz skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych nieobecnych rodziców uczniów czyni zadość wymaganiom, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Rada wskazała, że w dniu 28 lutego 2011 r. Urząd Miejski w [...] dokonał wysyłki listami poleconymi pism informujących o zamiarze likwidacji Szkoły Filialnej w [...] do rodziców wszystkich dzieci oraz do Związku Nauczycielstwa Polskiego. Rada Miejska uważa zatem, że jeżeli organ prowadzący nadał powiadomienie o likwidacji listem poleconym w placówce polskiego operatora publicznego najpóźniej w ostatnim dniu lutego, to termin należy uznać za dochowany. Jej zdaniem, wynika to z występującego w orzecznictwie poglądu wskazującego na celowość stosowania do powiadomienia per analogiam przepisów o doręczeniach w postępowaniu administracyjnym (zwłaszcza zaś art. 57 § 5 K.p.a.). W dniu 2 września 2011 r. Rada Miejska w [...] podjęła również uchwałę Nr XIII/93/2011 w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę. Załącznik do tej uchwały stanowiła odpowiedź na skargę D.M.. Rada Miejska w [...] wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada wskazała, iż w dniu 21 czerwca 2011 r. skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą. W dniu 16 sierpnia 2011 r., na podstawie art. 36 K.p.a., Przewodniczący Rady Miejskiej w [...], pismem znak: BR.IX.0711.6.2011.MK, poinformował pełnomocnika strony o nowym terminie załatwienia sprawy z uwagi na okresowe zwoływanie sesji Rady Miejskiej. Rada wyjaśniła, iż mając na uwadze art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 K.p.a., sprawy szczególnie skomplikowane załatwia się nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Rada Miejska podniosła, iż na sesji w dniu 2 września 2011r. została udzielona odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w formie uchwały. Zdaniem Rady, w przypadku zaskarżenia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub pisemnych interpretacji przepisów prawa, wydanych w indywidualnych sprawach – skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Rady, w tej sytuacji wniesienie skargi przed upływem terminu 60 dni należy uznać za nieuzasadnione, wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest przedwczesna, a poza tym udzielono odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i z tej przyczyny skarga winna ulec odrzuceniu .Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Rada Miejska stwierdziła, iż nie miało miejsca naruszenie prawa w działalności organu, którego skarga dotyczy, co zostało wykazane w uzasadnieniu uchwały z dnia 2 września 2011 r. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 13 grudnia 2012 r. strony zgodnie uznały za bezsporne, że żaden z rodziców uczniów likwidowanej szkoły nie otrzymał pisemnego zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły do dnia 28 lutego 2011 r. W tym dniu przesyłki z tą informacją zostały bowiem dopiero nadane przez organ w placówce pocztowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga D.M., wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, została wniesiona z zachowaniem wymaganego ustawą trybu i terminu wniesienia skargi, przez podmiot do tego legitymowany. Zachowany został wymóg poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd ocenił także, że skarżąca dochowała przewidzianego w obowiązujących przepisach terminu do wniesienia skargi, została ona bowiem wniesiona przed upływem 60 dni od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia. Zdaniem Sądu, skarga nie może być uznana za przedwczesną. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, ze uchwała została podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przytoczył treść art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Według Sądu, nie został spełniony jeden z wymogów zgodności uchwały z prawem. Nie dochowano wymogu zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły w terminie przewidzianym w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Rodzice uczniów likwidowanej szkoły w [...] powinni byli zostać zawiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły najpóźniej do dnia 28 lutego 2011 r. Tymczasem, dopiero w tym dniu Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę intencyjną w sprawie likwidacji i tego dnia nadała przesyłkami poleconymi na poczcie imiennie adresowane do rodziców powiadomienia. Zostały one jednak doręczone rodzicom uczniów dopiero w następnych dniach. Doszło zatem do naruszenia 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez niedochowanie sześciomiesięcznego terminu do zawiadomienia rodziców o planowanym przekształceniu szkoły. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez organ, Sąd stwierdził, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty może być uznane za prawnie skuteczne, jeżeli dotrze do adresata (będzie doręczone każdemu rodzicowi) co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji (reorganizacji). Data nadania przesyłki poleconej w placówce pocztowej nie jest równoznaczna z tym zawiadomieniem. Sąd podzielił stanowisko organu, że do doręczeń rodzicom zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły należy stosować odpowiednio regulacje dotyczące doręczeń przewidziane w postępowaniu administracyjnym, a więc zasady ogólne doręczania pism przez organy administracji publicznej. Zastosowanie znaleźć tu zatem powinny odpowiednio zasady doręczania pism stronom, czyli przepisy rozdziału 8 kpa (art. 39-49 K.p.a.). Za datę doręczenia nadanych przez organ w dniu 28 lutego 2011 r. przesyłek pocztowych uważać zatem należy datę ich faktycznego doręczenia do rąk ich adresatów, która jest potwierdzana podpisem adresata na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, lub datę ustalaną na podstawie art. 44 § 4 K.p.a. Nietrafnie jednak, w ocenie Sądu, organ odnośnie zasad doręczania pism powołuje się na art. 57 § 5 K.p.a. Przepis ten w ogóle nie dotyczy doręczeń, lecz zupełnie innego zagadnienia – zasad obliczania terminów dla stron postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna być imiennie adresowana do rodziców. Nie wystarczy jedynie powołać się na toczącą się na przykład debatę publiczną. Formy powiadomienia ustawa wprawdzie nie określa, jednak dla celów dowodowych organ prowadzący powinien dołożyć starań, aby móc wykazać prawidłowe powiadomienie każdego z rodziców. Winien on zatem albo dokonać doręczenia pism listami poleconymi, bądź dostarczyć innych dowodów należytego powiadomienia, np. listy obecności rodziców uczniów na zebraniu informacyjnym. W żadnym wypadku nie jest jednak możliwe przyjęcie domniemania, że skuteczne powiadomienie nastąpiło. Ciężar wykazania prawidłowego powiadomienia spoczywa na organie, który ma obowiązek udowodnienia i to ponad wszelką wątpliwość, że wywiązał się z obowiązku skutecznego zawiadomienia. Skoro organ wybrał formę pisemną, doręczając pismo w sposób opisany w art. 39 K.p.a., tj. za pokwitowaniem przez pocztę, zawiadomienie następuje w chwili, w której adresat mógł zapoznać się z treścią pisma, tj. co do zasady z chwilą doręczenia tego pisma. Według Sądu pierwszej instancji, nie można też uznać, że rodzice zostali prawidłowo zawiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły na zebraniu zorganizowanym przed data 29 lutego 2011 r., to jest przed podjęciem uchwały intencyjnej o zamiarze likwidacji szkoły. Zamiar likwidacji szkoły skrystalizował się dopiero z chwilą podjęcia uchwały intencyjnej, wcześniejsze zebranie informacyjne nie mogło zatem mieć charakteru informującego o zamiarze likwidacji szkoły w sposób określony w ustawie o systemie oświaty, albowiem wówczas jeszcze taki zamiar nie był w sposób przewidziany w ustawie wyartykułowany. W konsekwencji Sąd przyjął, że podejmując zaskarżoną uchwałę uchybiono wynikającemu z treści art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ustawowemu obowiązkowi zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły wszystkich rodziców uczniów co najmniej na 6 miesięcy przed terminem reorganizacji szkoły. Jest to istotne naruszenie prawa i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, na podstawie art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art.147 § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną złożyła Gmina [...]reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – przez błędną jego wykładnię: tj. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), polegającą na uznaniu, że zawiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły o którym mowa w cytowanym wyżej artykule jest prawnie skuteczne, jeżeli dotrze do adresata co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, a data nadania przesyłki poleconej w placówce pocztowej nie jest równoznaczna z tym zawiadomieniem, 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – które miały istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 134 § 1 w związku z art. 106 P.p.s.a., poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie wyjście poza zarzuty i wnioski skargi, a w konsekwencji niezbadanie, czy faktycznie informacja o zamiarze likwidacji szkoły nie dotarła do adresata co najmniej na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji, - art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.), a na gruncie polskich rozwiązań prawnych zasady proporcjonalności wynikającej z art. 2 Konstytucji, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że wyżej wymienione przepisy prawa materialnego upoważniały w tym przypadku do zastosowania sankcji nieważności uchwały. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Odpowiedź skarżącej na skargę kasacyjną organu złożyła D.M. reprezentowana przez adwokata. Wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji. W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 P.p.s.a. poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim, przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. ustanawia obowiązek rozstrzygania w granicach sprawy, a nadto wskazuje na brak związania zarzutami i wnioskami skargi. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Nie ograniczył się do zarzutów i wniosków skargi. W obszernych rozważaniach przedstawił podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Powołanie w podstawie kasacji art. 106 P.p.s.a. bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej, jest wadliwością. Dodać nadto można, że w sytuacji, gdy sąd nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. zarzut naruszenia tego przepisu jest bezprzedmiotowy (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 322261). Niezależnie od tych wadliwości analizowanej podstawy kasacji zauważyć warto, że stan faktyczny w zakresie zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły został przez Sąd ustalony. W tej mierze Sąd pierwszej instancji oparł się na aktach sprawy oraz na zgodnym przyznaniu okoliczności faktycznej przez strony postępowania sądowego na rozprawie. Organ nie podważył ustalenia, według którego, przesyłki z informacją o zamiarze likwidacji szkoły zostały nadane przez organ w placówce pocztowej w dniu 28 lutego 2011 r., a doręczane adresatom po tym dniu. Odnosząc się do drugiego zarzutu procesowej podstawy kasacji najpierw stwierdzić należy, że w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd nie tylko może, ale wręcz ma obowiązek zastosowania dyspozycji zawartej w art. 147 § 1 P.p.s.a. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, to trafnie zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. Dopiero podważenie materialnych lub procesowych podstaw uwzględnienia skargi skutkowałoby oceną o zasadności omawianej podstawy procesowej skargi kasacyjnej. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. zawiera dwie dyspozycje: stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części oraz stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez wybór jednej z tych dyspozycji jest zależny od przepisów szczególnych. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a., także w kwestii wyboru właściwej dyspozycji, nie ma więc charakteru samodzielnego. Od razu zauważyć trzeba, że o trafności analizowanej podstawy kasacji nie da się przesądzić nawet po uwzględnieniu powołanego przez skarżącą przepisu art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należało zatem powołać jeszcze przepis art. 101 ust. 4 tej ustawy. Pomijając tę wadliwość, stwierdzić należy, że kryterium istotności naruszenia prawa pozwala na wybór rodzaju orzeczenia (stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa) dopiero po dokonaniu oceny stopnia naruszenia konkretnego, innego niż art. 101 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, przepisu prawnego. Istota kontrowersji tkwi więc w ocenie przez Sąd zagadnienia materialnoprawnego, tj. dopuszczalności wywiązania się przez organ prowadzący szkołę, z obowiązku zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji, poprzez nadanie przesyłki pocztowej. Przedstawione wyżej kwestie wynikające z procesowej podstawy kasacji stanowią więc procesowe aspekty spornego zagadnienia materialnoprawnego. Analizę materialnej podstawy kasacji rozpocząć trzeba od przypomnienia, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej dla prowadzenia szkół danego typu. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, nie ma podstaw do zastosowania, w trybie zawiadamiania, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, przepisu art. 57 § 5 K.p.a. Możliwość taka nie wynika z art. 59 ust. 1 lub innych przepisów ustawy o systemie oświaty, a także z odesłań zawartych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, regulujących nadzór nad działalnością gminną. Niezależnie od braku podstaw do stosowania wprost lub odpowiednio art. 57 § 5 K.p.a., zwrócić trzeba uwagę, iż przepis ten stanowi o zachowaniu terminu do dokonania czynności procesowej przez stronę postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie likwidacji szkoły publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a., ale postępowaniem, które kończy się uchwałą z zakresu administracji publicznej (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zawiadomienie jest zaś czynnością organu prowadzącego szkołę, w tym przypadku organu jednostki samorządu gminnego, a więc organu wydającego uchwałę z zakresu administracji publicznej, a nie czynnością procesową strony tego postępowania. Termin, o którym mowa w art. 59 ust. 1 nie jest więc terminem do dokonania czynności procesowej w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2630/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Niezależnie zaś od zakwalifikowania terminu do dokonania zawiadomienia jako materialnego, czy też terminu ustawowego wiążącego organ, dokonanie zawiadomienia po upływie terminu powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, ONSA i wsa 2011/1/2; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2376/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zawiadomienie rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły powinno być zatem dokonane przed upływem tak określonego terminu. Zawiadomienie to, jak już wynika z powyższych uwag, nie jest unormowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ma podstaw do utożsamiania trybu zawiadomienia z trybem doręczenia decyzji (art. 109 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 39-49 K.p.a.). Ustalenie, czy w konkretnej sytuacji do takiego zawiadomienia doszło, wymaga wcześniejszego odczytania, w sposób pozytywny, treści pojęcia "zawiadomienia" użytego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Rezultat wykładni językowej nie jest wystarczający. Należy zatem sięgnąć także do interpretacji celowościowej i systemowej. Rodzice uczniów (opiekunowie prawni) jako sprawujący władzę rodzicielską (pieczę) nad uczniem mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej, bowiem dotyka ona ich ważnych spraw życiowych. Celem instytucji zawiadomienia jest umożliwienie rodzicom uczniów likwidowanej szkoły obserwowania procesu likwidacji włącznie z możliwością zaskarżenia uchwały likwidacyjnej oraz dokonania wyboru między kontynuowaniem przez dziecko obowiązku szkolnego w szkole wskazanej przez organ prowadzący a kontynuowaniem nauki w innej szkole (por. Mateusz Pilich "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz", ABC 2012, teza 9 do art. 59; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 66/07; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 608/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie chodzi natomiast o wykorzystywanie instytucji zawiadomienia jako instrumentu służącego do zablokowania procesu likwidacji. Środkiem służącym do zwalczania likwidacji szkoły jest skarga na uchwałę o likwidacji, składana w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie działania polegające na takim opóźnianiu trybu zawiadomienia, aby doprowadzić do niezachowania terminu określonego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wykładnia analizowanego pojęcia powinna zatem uwzględniać cel instytucji zawiadomienia rodziców, ale jednocześnie nie powinna prowadzić do akceptacji ewentualnych działań obstrukcyjnych rodziców. Pogodzenie tych założeń interpretacyjnych jest możliwe. Nie budzi wątpliwości, że zawiadomienie rodziców oznacza uzyskanie przez rodziców uczniów informacji o zamiarze likwidacji szkoły przez organ prowadzący szkołę. Zaistnienie tej informacji w świadomości rodziców jest jednak możliwe tylko przy aktywności obu podmiotów uczestniczących w przepływie informacji: organu prowadzącego i rodziców. Bez aktywności rodzica uzyskanie przezeń informacji przekazywanej przez organ nie jest możliwe. Uczestnictwo w zebraniu wymaga skoncentrowania uwagi na przebiegu poszczególnych wystąpień. Odebranie pisma zawierającego informację o zamiarze likwidacji szkoły wymaga zaznajomienia się z treścią tego pisma. Weryfikacja tej strony zawiadomienia, to jest faktycznego odebrania informacji mogłaby okazać się niemożliwa. Z tego powodu pojęcie zawiadomienia określone w art. 59 ust. 1 należy odczytywać od strony obowiązków organu w zakresie przekazania informacji. Wywiązanie się organu z tych obowiązków, umożliwiające rodzicom uzyskanie wiedzy o zamiarze likwidacji szkoły, oznacza zawiadomienie, o którym mowa w art. 59 ust. 1. Chodzi o stworzenie rodzicom przez organ realnej możliwości uzyskania informacji o zamiarze likwidacji szkoły w terminie 6 miesięcy przed planowanym terminem likwidacji szkoły (por. Mateusz Pilich "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz", ABC 2012, teza 8 do art. 59; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 58/13, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podejmowane przez organ czynności, związane z zawiadomieniem, w przypadku jednostki samorządu terytorialnego wynikają z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zamiar likwidacji szkoły podstawowej wyraża organ prowadzący poprzez uchwałę rady gminy (art. 59 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że dopiero od podjęcia uchwały tzw. intencyjnej można mówić o zamiarze likwidacji szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 1. Następnie organ wykonuje czynność zawiadomienia rodziców o powziętym zamiarze. Przepis art. 59 ust. 1 nie określa formy zawiadomienia. Musi ona jednak umożliwiać rodzicom uczniów zapoznanie się z przekazywaną informacją, a nadto powinna ona umożliwiać weryfikację dokonania zawiadomienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1024/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Forma zawiadomienia nie powinna być wybierana bez uwzględnienia daty podjęcia uchwały i czasu, który pozostał do rozpoczęcia biegu sześciomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 59 ust. 1. Podjęcie uchwały (zamiaru) kilka tygodni przed końcem lutego umożliwia przyjęcie formy doręczenia za pośrednictwem poczty. Wówczas niepodjęcie przez rodzica ucznia przesyłki w terminie, w warunkach tzw. awizowania, przy zastosowaniu norm stosowanych w polskim systemie prawa (dotyczy to przepisów procedury cywilnej, administracyjnej, czy też sądowoadministarcyjnej w powiązaniu z przepisami o warunkach wykonywania usług pocztowych) pozwala na ocenę, że organ wywiązał się z obowiązku zawiadomienia. W sytuacji zaś, gdy rada gminy podejmuje uchwałę na krótko przed rozpoczęciem biegu sześciomiesięcznego terminu przed terminem likwidacji, należy wybrać takie formy zawiadomienia, które realnie umożliwią dotarcie informacji do rodziców uczniów co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się na formę zawiadomienia na zebraniu rodziców, podczas którego dokumentuje się obecność rodziców przy pomocy listy obecności oraz formę zawiadomienia indywidualnego rodziców nieobecnych na zebraniu (patrz: M. Pilich, op. cit., teza 9 do art. 59; wyrok NSA z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt I SA 1381/02; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 66/07, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W zależności od okresu, w którym zawiadomienie ma być dokonane, organ powinien dobrać do czynności indywidualnego zawiadomienia szczegółową formę pozwalającą na zachowanie terminu (przesyłka pocztowa priorytetowa, przesyłka kurierska, doręczenie poprzez pracowników organu itp.). Uchwalenie przez uprawnioną Radę Miejską w [...] zamiaru likwidacji szkoły flilialnej w dniu 28 lutego 2011 r., czyli w ostatnim dniu, w którym zawiadomienie rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły było prawnie skuteczne i wybór formy przesyłki pocztowej, której operator pocztowy nie miał obowiązku doręczyć tego samego dnia, uniemożliwiło uzyskanie przez rodziców uczniów informacji o zamiarze likwidacji w terminie. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że nadanie przesyłek w formie listów poleconych zawierających informację o zamiarze likwidacji szkoły nie jest tożsame z zawiadomieniem rodziców uczniów, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Konieczne jest bowiem, aby rodzice mieli realną możliwość uzyskania informacji o podjęciu uchwały intencyjnej w terminie określonym w analizowanym przepisie art. 59 ust. 1. Bezskuteczność zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły skutkowała naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przez zaskarżoną uchwałę o likwidacji szkoły. W konsekwencji obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie było zastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie naruszyło zasady proporcjonalności. Przed dalszymi uwagami warto zauważyć, że w polskim systemie prawnym pojęcie zasady proporcjonalności odnosi się obecnie, tj. na gruncie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. do przepisu art. 31 ust. 3, a nie art. 2 Konstytucji RP (patrz: m.in. uzasadnienie wyroku TK z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, OTK 2000/1/3). Abstrahując od tej niedokładności zarzutu kasacyjnego należy ocenić, że przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozwala na różnicowanie sankcji, w zależności od stopnia naruszenia prawa. Zawiera przecież, obok dyspozycji stwierdzenia nieważności, dyspozycję stwierdzenia naruszenia prawa. Łączne odczytanie przepisów art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym skutkuje wyborem jednej z dwóch sankcji, w zależności od stopnia (istotności) naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że było to naruszenie istotne. Bezskuteczność zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły pozbawiła rodziców uczniów przewidzianego w ustawie prawa do uzyskania informacji o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Skutkuje to oceną o istotnym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2001 r., sygn. akt SA/Sz 149/01, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 49256; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 794/11, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 11013770). Przewidziana w art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym gradacja naruszeń prawa oraz uzasadnione zastosowanie w trakcie kontroli sądowej środka surowszego, tj. stwierdzenia nieważności uchwały, świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia wynikającej z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zasady proporcjonalności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.