I OSK 407/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1294/12 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1294/12 oddalił skargę R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. działając z upoważnienia Burmistrza J., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] pozostawił wniosek R. M. z dnia 7 listopada 2011 r. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną A. C. na okres zasiłkowy 2011/2012 bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez organ, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchyliło uprzednio wydaną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku przeprowadzonego postępowania wezwano wnioskodawczynię do dostarczenia brakujących dokumentów potwierdzających wysokość osiągniętych dochodów przez jej męża za 2010 r. w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 16 kwietnia 2012 r. do organu wpłynęło pismo wnioskodawczyni informujące, że nie jest w stanie dostarczyć wskazanych informacji z uwagi na odmowę ich ujawnienia przez męża, na dowód czego dołączyła oświadczenie M. M. z dnia 13 kwietnia 2012 r. Organ uznał, że w takiej sytuacji nie można ustalić dochodu rodziny, od którego zależy przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego i pozostawił wniosek R. M. bez rozpatrzenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. M. zarzucając naruszenie art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez przyjęcie, iż fakt zawarcia małżeńskiej umowy majątkowej wprowadzającej ustrój rozdzielności majątkowej nie ma wpływu na sposób obliczania dochodu na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż słusznie uznano, skoro że wnioskodawczyni nie uzupełniła wymaganych dokumentów, obligowało to organ do wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W niniejszej sprawie bezsporne jest nieuzupełnienie dokumentów dotyczących dochodów męża odwołującej. Jednocześnie organ podkreślił, iż warunkiem otrzymania wnioskowanego świadczenia jest legitymowanie się rodziny niskim dochodem, o czym stanowi art. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Niezbędne jest zatem ustalenie dochodu rodziny, czyli sumy dochodów członków rodziny. Natomiast w myśl art. 2 pkt 12 powołanej ustawy członkiem rodziny jest m.in. małżonek rodzica osoby uprawnionej. Tym samym, organ pierwszej instancji był zobowiązany do wystąpienia do strony o dokumenty dotyczące dochodu osiąganego przez M. M. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że ustawodawca, definiując pojęcie rodziny, uwzględnił status prawny, a nie stan faktyczny i zgodnie z tak ustalonym pojęciem małżonkowie to rodzina. Bez znaczenia jest kwestia umów przedmałżeńskich takich, jak ustalenie rozdzielności majątkowej, czy intercyza, bowiem takie umowy nie mają wpływu na ich status prawny, są oni bowiem małżeństwem, a art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wyraźnie stanowi o "małżonku rodzica osoby uprawnionej". Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R. M., reprezentowana przez radcę prawnego, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez przyjęcie, iż fakt zawarcia małżeńskiej umowy majątkowej wprowadzającej ustrój rozdzielności majątkowej nie ma wpływu na sposób obliczania dochodu na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego, § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego poprzez przyjęcie, że strona nie uzupełniła brakujących dokumentów w sytuacji, gdy wymagane przez organ dokumenty nie mają odzwierciedlenia w przepisach prawa, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia spornej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku podano, że przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego stanowi jedynie formę pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów, lecz nie przenosi obowiązku alimentacyjnego na państwo. W dalszym ciągu obowiązek ten ciąży na rodzicach, a także innych osobach określonych przez przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, którzy ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie w ramach swych możliwości, także finansowych, warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Wsparcie państwa ma zatem jedynie charakter pomocniczy, a środki przeznaczane na ten cel są ograniczone. W związku tym ustawodawca jest uprawniony do określenia specyficznych warunków, jakie należy spełnić, aby taką pomoc uzyskać. W ramach swoich uprawnień ustawodawca może zatem zarówno tworzyć odrębne definicje ustawowe (np. definicje "rodziny"), określać sposób ustalania dochodu rodziny, ograniczać kwotę przyznawanych świadczeń, a także ustalać inne wymogi. Tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego zostały określone w rozdziale 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), a także w przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 123, poz. 836 ze zm.). W myśl § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia w przypadku złożenia wniosku bez wymaganych dokumentów organ właściwy wierzyciela przyjmuje wniosek i wzywa pisemnie wnioskodawcę do uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie nie krótszym niż 14 dni i nie dłuższym niż 30 dni. Jeżeli wnioskodawca nie zastosuje się do przedmiotowego wezwania, organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia (§ 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia). Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 15 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Wniosek ten powinien zawierać m.in. dane dotyczące członków rodziny, a do wniosku należy dołączyć m.in. zaświadczenia wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego lub oświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych każdego członka rodziny, zawierające informacje o wysokości dochodu, składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu i należnego podatku; zaświadczenia lub oświadczenia dokumentujące wysokość innych dochodów. Przy czym stosownie do art. 2 pkt 12 powołanej ustawy ilekroć w ustawie mowa jest o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25 rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a także osobę uprawnioną; do rodziny nie zalicza się: dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz. Zdaniem Sądu I instancji z powyższych przepisów wynika, że fakt rozdzielności majątkowej małżonków, ich oddzielnego zamieszkiwania i oddzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego nie ma żadnego znaczenia dla kwestii ustalenia osób zaliczających się do członków rodziny w rozumieniu ustawy. W myśl powołanych wyżej przepisów małżonek rodzica osoby uprawnionej jest bowiem członkiem rodziny osoby uprawnionej, którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia alimentacyjnego, niezależnie od tego jak faktycznie małżonkowie układają stosunki między sobą. Świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma charakter wyłącznie pomocniczy i finansowane jest ze środków publicznych, a przyznanie świadczenia następuje wyłącznie na wniosek strony. Skoro zatem skarżąca chce skorzystać ze wsparcia państwa z funduszu alimentacyjnego, musi spełnić wszystkie wymogi określone w powołanej ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym dostarczyć dokumenty dotyczące wszystkich członków rodziny w rozumieniu tej ustawy. Brak przedłożenia wymaganych dokumentów obligował organ do wezwania skarżącej do ich uzupełnienia, a ich nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie upoważniało organ do wydania decyzji o pozostawieniu wniosku strony skarżącej bez rozpoznania, o czym skarżąca była pouczona w wezwaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. M. reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: – art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez przyjęcie, iż fakt zawarcia małżeńskiej umowy majątkowej wprowadzającej ustrój rozdzielności majątkowej nie ma wpływu na sposób obliczania dochodu na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego; – § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego poprzez przyjęcie, że strona nie uzupełniła brakujących dokumentów w sytuacji, gdy wymagane przez organ dokumenty nie mają odzwierciedlenia w przepisach prawa. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że wbrew stanowisku Sądu I instancji pozostawanie małżonków w ustroju rozdzielności majątkowej nie stwarza obowiązku po stronie małżonka rodzica osoby uprawnionej do przyczyniania się do zaspokajania potrzeb uprawnionego. Ponadto, do małżonków pozostających w rozdzielności majątkowej mogą być odpowiednio stosowane przepisy o wspólności ustawowej tylko wtedy, gdy tak stanowi szczególny przepis prawa. Brak natomiast przepisu szczególnego, wskazującego w sposób wyraźny, że małżonkowie, pomiędzy którymi ustanowiono ustrój rozdzielności majątkowej są obowiązani do uczestniczenia w ponoszeniu kosztów utrzymania pozamałżeńskich dzieci jednego z nich. Rozdzielność majątkowa jest instytucją prawa rodzinnego i tylko przepis szczególny tej samej rangi może znieść taki stan i wprowadzić coś w rodzaju domniemania prawnego. Ani ustawa o świadczeniach rodzinnych, ani ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie daje takiego domniemania. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną zaskarżony wyrok narusza także przepisy prawa poprzez przyjęcie, iż osoba uprawniona zawierająca związek małżeński, zobowiązana jest do przedstawienia dochodów małżonka w sytuacji, gdy między małżonkami został wprowadzony umowny ustrój rozdzielności majątkowej i jednocześnie osoby te nie zamieszkują razem i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wobec tego, że podniesione przez R. M. zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego dokonane w sprawie przez organy administracyjne ustalenia faktyczne, które zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uznać należało za wiążące również w postępowaniu kasacyjnym. Ponadto, przyjęty w skardze kasacyjnej zakres zaskarżenia wyroku Sądu I instancji, wynikający ze sformułowanych w niej zarzutów powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozważać może wyłącznie zasadność tych zarzutów. W sprawie nie stwierdzono bowiem, by występowały okoliczności odpowiadające przesłankom nieważności postępowania, wymienione enumeratywnie w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wykładnia art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. Nr 123, poz. 836) jest prawidłowa. W konsekwencji nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie w sprawie powyższych przepisów. W artykule 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawarte zostały sformułowane na użytek tej ustawy definicje ustawowe używanych w niej pojęć, m.in. w art. 2 pkt 12 ustawy określono rozumienie pojęcia "rodzina". Zgodnie z wolą ustawodawcy, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio członków rodziny wymienionych w tym przepisie, w tym "małżonka rodzica osoby uprawnionej". Jednocześnie, w myśl przyjętego tam wyłączenia do rodziny nie zalicza się: dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim i rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jego rzecz. Tak jednoznaczne zdefiniowanie w słowniczku ustawowym pojęcia "rodzina" uwzględnia jej status prawny, a nie stan faktyczny. Małżonek rodzica osoby uprawnionej z uwagi na sam fakt pozostawania w związku małżeńskim, z woli ustawodawcy zaliczony być musi do "rodziny" w rozumieniu ustawy. Dla oceny tej nie mogą mieć znaczenia żadne inne okoliczności, m.in. podnoszony w sprawie fakt zawarcia małżeńskiej umowy majątkowej wprowadzającej rozdzielność majątkową między małżonkami, podobnie jak i okoliczności związane z osobnym zamieszkiwaniem małżonków i prowadzeniem przez nich oddzielnych gospodarstw domowych. Jedynie osoby wskazane w art. 2 pkt 2 ustawy wyłączone są z grona osób, które w rozumieniu tej ustawy stanowią rodzinę i poza sporem jest, że wyłączenie to nie obejmuje M. M. Omawiane unormowanie ustawowe – wbrew zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniom – nie ingeruje w ustanowione w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym regulacje dotyczące małżeńskich ustrojów majątkowych, nie może też być utożsamiane z nałożeniem na małżonka rodzica osoby uprawnionej obowiązków alimentacyjnych względem dziecka tego małżonka. Przypomnieć zaś trzeba, że bez względu na małżeński ustrój majątkowy, zgodnie z art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżonkowie są obowiązani do wzajemnej pomocy. Jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku udzielana przez państwo w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. pomoc dla osób uprawnionych do alimentów ma charakter pomocniczy w stosunku do obowiązku alimentacyjnego, jaki obciąża osoby zobowiązane w myśl stosownych przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dysponowanie ograniczonymi środkami publicznymi na ten cel powodowało konieczność określenia szczegółowych warunków, jakie należy spełnić, by uzyskać tę pomoc. Pomoc udzielana ze środków publicznych osobom uprawnionym do alimentów kierowana jest do rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i warunkiem otrzymania wnioskowanego świadczenia jest legitymowanie się rodziny niskim dochodem (art. 2 ustawy). Dlatego koniecznym jest, aby osoby występujące o przyznanie świadczenia przedstawiły wszystkie niezbędne dokumenty. Występując z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionego do alimentów syna A. C. z uwagi na niewywiązywanie się z obowiązków alimentacyjnych przez jego ojca R. M., by wniosek ten mógł być rozpoznany merytorycznie obowiązana była spełnić wymogi określone zarówno w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jak i w powołanym rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 października 2010 r. Zawarty w ustawie wymóg, by dochód zaliczanego w rozumieniu tej ustawy do członków rodziny małżonka rodzica osoby uprawnionej, podobnie jak i dochód pozostałych członków rodziny, został udokumentowany zaświadczeniem wydanym przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego lub oświadczeniem o dochodzie został szczegółowo sprecyzowany w rozporządzeniu. Poza sporem jest, że skarżąca złożyła wniosek bez wymaganych dokumentów, i mimo że została w trybie przewidzianym w § 5 ust. 2 rozporządzenia wezwana do uzupełnienia braków wniosku w wyznaczonym terminie, nie zastosowała się do powyższego wezwania. W takiej sytuacji wystąpiły w sprawie przesłanki do zastosowania § 5 ust. 3 rozporządzenia. W powyższej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.