II SA/Ol 1188/12

Dnia 13 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 roku sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oddala skargę. W dniu "[...]" Rada Miejska w "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. W § 3 ust. 1 uchwały ustalono, że za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej ustala się roczną stawkę opłaty za 1m2 powierzchni pasa drogowego w wysokości 200 zł. Skargę na powyższą uchwałę wniosła do Sądu Spółka A żądając stwierdzenia jej nieważności (złożenie skargi zostało poprzedzone wezwaniem Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa). W uzasadnieniu podniosła m.in., iż zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), stawka opłaty rocznej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie może przekroczyć 200 zł/m2, to jednak w myśl ust. 9 tego samego artykułu przy ustalaniu stawek organ zobowiązany jest uwzględnić: kategorię drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Tymczasem stawka w wysokości 200 zł/m2/rok ustalona w zakwestionowanej uchwale jest rażąco wysoka. Ustawa o drogach publicznych nie narzuca z góry stawek za zajęcie pasa drogowego, umożliwiając odpowiednim organom podjęcie w tej sprawie samodzielnej decyzji. Nie może ona jednak być dowolna i pozostawać w oderwaniu od obiektywnych czynników, o których mowa wart. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Zaskarżoną uchwałą wysokość stawki została ustalona dowolnie, a w procesie uchwałodawczym nie rozważono wszystkich przesłanek, o których stanowi art. 40 ust. 9 powyższej ustawy. Podniesiono, iż analizując zakwestionowany akt prawny stwierdzić należy, że nie uwzględniono w nim w szczególności: • kategorii drogi, gdyż stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Burmistrz "[...]" są niekiedy aż pięciokrotnie wyższe niż stawki opłat za zajęcie dróg krajowych zarządzanych przez "[...]", • rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, gdyż stawka w wysokości 200 zł/m2/rok za zajęcie pasa drogowego dróg w gminie miejskiej "[...]" stosowana jest bez względu na fakt, czy doszło do zajęcia jezdni, chodnika i pobocza bądź pozostałych elementów pasa drogowego, • rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym, gdyż w drogach gminnych umieszczane są urządzenia gazowe, które zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią szeroko rozumiany cel publiczny oraz sprzyjają społeczno - gospodarczemu rozwojowi terenów zgazyfikowanych. Konkludując Spółka wskazała, że wprowadzenie w życie zaskarżonej uchwały spowodowało znaczny wzrost kosztów ponoszonych przez Spółkę z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń gazowych, ze względu na dwudziestopięciokrotne zwiększenie stawki opłaty rocznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz "[...]" wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., iż skarżąca nie wykazała interesu prawnego do kwestionowania uchwały, a przedstawione argumenty wskazują wyłącznie na jej interes ekonomiczny. Wskazał, że Rada Miejska w "[...]" nie naruszyła art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 40 ust. 9 tej ustawy nie nakłada na organ stanowiący samorządu terytorialnego obowiązku różnicowania wysokości opłat. Wskazuje jedynie, że w przypadku różnicowania stawek można to robić wyłącznie według wskazanych w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych kryteriów przedmiotowych. Katalog ten jedynie zakreśla prawo ustalającego do stosowania wyłącznie wskazanych kryteriów przy ewentualnym różnicowaniu wysokości opłat. Rada Miejska podjęła decyzję o ustaleniu tylko jednej opłaty w kwocie 200 zł/m2, bez względu na kategorię drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Ustawodawca w art. 40 ust. 8 zastrzegł jedynie, że stawka opłaty za 1 m2 w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej nie może przekroczyć 200 zł rocznie, co ma miejsce w przedmiotowej uchwale. Dodał, iż każdy zarządca dróg ustalając wysokość opłaty kieruje się potrzebami wspólnoty samorządowej, a Rada Miejska ustalając opłatę w ustawowej wysokości kierowała się potrzebami drogowymi swojej gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, jest po pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po drugie wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego. W przedmiotowej sprawie skarżąca skutecznie wyczerpała tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedziła wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. zachowała termin do wniesienia skargi. Jeśli chodzi z kolei o naruszenie interesu prawnego wskazać należy, iż w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, niepublikowany). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie badając legitymację procesową skarżącej, należało ustalić, w jaki sposób naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącej. Jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może zatem wieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą. W rozpoznawanej sprawie skarżąca posiadała legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, albowiem zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoływała się na naruszenie jej interesu prawnego wskazując, że zgodę na zajęcie pasa drogowego wydaje zarządca drogi, a spółka ponosi z tego tytułu stosowne opłaty, których wysokość ustalona została zaskarżoną uchwałą. Jej sytuacja prawna jest zatem powiązana z zaskarżona uchwałą. W myśli art. 40 ust. 1 – 3 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 ww. ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zgodnie z ust. 8 art. 40 ustawy o drogach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Natomiast ust. 9 tegoż artykułu stanowi, że przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Z powyższego wynika jedynie, że Rada ustalając stawki opłat z uwagi na treść art. 40 ust. 9 ustawy nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie - zróżnicowanie wysokości stawek może nastąpić zatem wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy, które w pewnym uproszczeniu można nazwać przedmiotowymi. Natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, iż Rada w każdym przypadku ma obowiązek uwzględnienia wszystkich kryteriów określonych w powołanym przepisie. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 40 ust. 9 pkt 1 ustawy o drogach publicznych uwzględnia się kategorię, której pas zostaje zajęty. Kryterium to nie może być zastosowane przez Radę, gdyż jest ona uprawniona jedynie do ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego, dla dróg których zarządcą jest gmina, zatem tylko dla dróg gminnych. Zatem w ocenie Sądu powołany przepis - jak wyżej wskazano – zakreśla jedynie kryteria według których rada może różnicować stawki opłat, jeżeli uzna, iż takie zróżnicowanie jest konieczne. Jednocześnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przepis art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przesądza o możliwości funkcjonowania opłat w różnej wysokości i nie ma dyskryminującego charakteru w świetle art. 32 Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. GSK 151/08, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem orzekającego w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczenie swobody działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określenia kryteriów różnicowania stawek, a jednocześnie możliwości nakładania przez taką jednostkę opłat w maksymalnej wysokości, zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. Opłaty za zajęcie pasa drogowego są bowiem przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc m.in. dochód gminy. Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił radę do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie gminie realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nią zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą niewątpliwie dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2003 r., I SA 2293/02/, LEX nr 126802). Tym samym Rada Miejska była uprawniona do przyjęcia maksymalnej stawki. Reasumując, podnieść należy, iż w zaskarżonej uchwale Rada zróżnicowała stawki opłat za zajęcie pasa drogowego według kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, a zatem w tym zakresie uchwała nie narusza przepisów prawa. Fakt, iż przy ustalaniu stawki za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczanie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych organ uchwałodawczy przyjął jej maksymalną wysokość dopuszczoną przez ustawodawcę, nie powoduje niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Organ działał bowiem w granicach upoważnienia ustawowego. Zarzut strony, iż jest to stawka rażąco wysoka nie ma zaś charakteru natury prawnej lecz dotyczy jej interesu faktycznego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony jest do określania wysokości stawek opłaty. Może to czynić, z uwzględnieniem możliwości różnicowania ich wysokości na podstawie art. 40 ust. 2 i 9 oraz w granicach maksymalnej wysokości wskazanej w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Niezrozumiały jest przy tym zarzut strony skarżącej, która z jednej strony wskazuje na konieczność zróżnicowania stawek w oparciu o kryteria ustawowe, a z drugiej strony kwestionuje wprowadzenie różnych stawek opłat ze względu na rodzaj urządzenia umieszczonego w pasie drogowym (opłaty za umieszczanie urządzeń sieci wodociągowych i kanalizacyjnych), a więc w oparciu o kryterium określone w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie ustalając stawki opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. II GSK 548/11). Wyszczególnienie w ramach inwestycji celu publicznego określonych urządzeń i przyporządkowanie im stawki maksymalnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.