I OSK 799/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1354/12 w sprawie ze skargi W.H. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 10 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany rozkazu personalnego dotyczącego odmowy wypłaty wyrównania do uposażenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1354/12, uchylił postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 10 maja 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 2 marca 2012 r. wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany rozkazu personalnego dotyczącego odmowy wypłaty wyrównania uposażenia. Szef ABW, rozkazem personalnym z dnia 28 sierpnia 2009 r. 1987, odmówił wypłaty wyrównania uposażenia za okres od dnia 2 listopada 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. oraz za okres od dnia 27 lutego 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. z tytułu zaliczenia do wysługi lat okresu ukończonych przez W.H. studiów dziennych. Szef ABW, po rozpatrzeniu wniosku W.H., rozkazem personalnym z dnia 23 grudnia 2009 r., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia 28 sierpnia 2009 r. Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2010 r. W.H. zwrócił się do organu o zmianę rozkazu personalnego z dnia 28 sierpnia 2009 r. nr 1987 w trybie art. 154 K.p.a. Szef ABW, po rozpatrzeniu wniosku W.H., rozkazem personalnym z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr 840 odmówił zmiany rozkazu personalnego z dnia 28 sierpnia 2009 r. Następnie Szef ABW, po rozpatrzeniu wniosku W.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozkazem personalnym z dnia 6 lipca 2010 r. nr 1641, utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia 15 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.H., wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1448/10, uchylił rozkaz personalny z dnia 6 lipca 2010 r. oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z dnia 15 kwietnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnej Szefa ABW, wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 738/11, utrzymał w mocy wyrok Sądu I instancji. Szef ABW, po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia 2 marca 2012 r., odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 154 K.p.a. o zmianę rozkazu personalnego z dnia 28 sierpnia 2009 r. Szef ABW, po rozpatrzeniu wniosku W.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 10 maja 2012 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia 2 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.H., stwierdził, że zasługuje ona na uznanie. Wskazano, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a., wiążące są w sprawie postanowienia wyroku NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 738/11. Podniesiono, że organ naruszył art. 153 P.p.s.a., tj. nie dokonał oceny czy przyjęta w sprawie interpretacja § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. z 2013 r. poz. 862), nie narusza słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 154 K.p.a., przemawiający za zmianą rozkazu personalnego z dnia 28 sierpnia 2009 r. Uznano ponadto, że organ nieprawidłowo zastosował art. 61a K.p.a. i wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany rozkazu personalnego dotyczącego odmowy wyrównania uposażenia. Tymczasem w przypadku postępowań unormowanych w art. 154-155 K.p.a. nie wydaje się postanowienia albo decyzji o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, ale decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. W przedmiotowej sprawie wniosek W.H. wszczął postępowanie w sprawie i obowiązkiem organu było rozpoznanie tego wniosku oraz uchylenie lub zmianę decyzji, albo odmowa jej uchylenia lub zmiany. Postanowienie organu o odmowie wszczęcia postępowania było więc wadliwe i naruszało art. 61a K.p.a. Skargę kasacyjną wniósł Szef ABW, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenia wyroku i oddalenia skargi. Zarzucono naruszenie: • art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera błędne ustalenia faktyczne, w oparciu o które Sąd I instancji niesłusznie zarzucił organowi naruszenie prawa poprzez niewykonanie zaleceń zawartych w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 738/11. Z orzeczenia tego jednoznacznie wynika, że w pierwszej kolejności organ powinien był zbadać, czy wniosek strony może w ogóle podlegać kontroli w trybie art. 154 K.p.a. Następnie, po uzyskaniu twierdzącej odpowiedzi, organ powinien dokonywać ustaleń czy doszło do naruszenia słusznego interesu strony przy stosowaniu § 5 ust. 1 rozporządzenia – co też organ uczynił; • art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., ponieważ błędnie przyjęto, że koniecznym było uchylenie postanowienia z dnia 10 maja 2012 r. z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie powołanego art. 61a § 1 K.p.a. Szef ABW, na podstawie art. 6 K.p.a., przy braku regulacji wyłączającej zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. w odniesieniu do trybów nadzwyczajnych, miał wystarczające podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 154 K.p.a. o zmianę rozkazu personalnego odmawiającego wypłaty wyrównania do uposażenia; • art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Bezzasadnie przyjęto, że przepis ten nie odnosi się do postępowań nadzorczych, a w szczególności do postępowania prowadzonego w trybie art. 154 K.p.a. Interpretacja taka stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem powołanego art. 61a § 1. Przepis ten wprowadza tzw. "postępowanie wstępne", które polega wyłącznie na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czym różni się zasadniczo od postępowania właściwego, kończącego się stosownym, merytorycznym rozstrzygnięciem, a odnosi się do wszystkich (bez wyjątku) rodzajów postępowań administracyjnych. Organ, po wpłynięciu żądania wszczęcia postępowania, powinien zbadać czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 61a K.p.a., a następnie – w zależności od poczynionych ustaleń – wszcząć postępowanie administracyjne, bądź też wydać stosowne postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Postępowanie administracyjne w trybach nadzwyczajnych jest wszczynane i prowadzone na tych samych zasadach, co postępowanie w trybie zwykłym. Brak jest podstaw do uznania, że art. 61a K.p.a. nie będzie miał zastosowania również do trybu przewidzianego w art. 154 K.p.a.; • art. 153 i art. 190 P.p.s.a., ponieważ błędnie przyjęto, że organ nie powinien badać, czy wniosek strony nadaje się do rozpoznania w trybie art. 154 K.p.a. W wyroku z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 738/11 NSA wskazał jednak, że ocena, czy doszło do naruszenia słusznego interesu strony przy stosowaniu § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW może nastąpić dopiero po przyjęciu, iż wniosek może podlegać kontroli na gruncie art. 154 K.p.a.; • art. 190 P.p.s.a., ponieważ błędnie przyjęto, że przepis ten ma zastosowanie do organu. Organ jest związany wykładnią prawa i wskazaniami co do dalszego postępowania na mocy art. 153 P.p.s.a. lub ewentualnie art. 170 P.p.s.a., natomiast art. 190 P.p.s.a. wiąże (w zakresie wykładni prawa) on wyłącznie sąd, któremu sprawa została przekazana przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Wskazać należy, że istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii interpretacji wyroku NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 738/11 oraz jego wpływu na działania szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego po zwrocie akt sprawy i ponownym rozpoznaniu wniosku W.H. o zmianę rozkazu personalnego z dnia 28 sierpnia 2009 r. w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: K.p.a.). Przypomnieć należy, że Sąd I instancji był związany oceną prawną wyrażoną w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1448/10 oraz NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 738/11. W powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 738/11 nie dokonano wykładni prawa w trybie art. 190 P.p.s.a., ponieważ NSA nie uchylił zaskarżonego wyroku i nie przekazał sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żaden przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mówi o "wytycznych", w art. 190 P.p.s.a. mowa jest o "wykładni prawa", a w art. 153 P.p.s.a. o "ocenie prawnej i wskazaniach co do dalszego postępowania". Dodać również należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., związanie oceną prawną wyrażona w wyroku sądu administracyjnego oznacza, iż orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., oznacza natomiast, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, ale zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, zobowiązane są zatem zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Ocena ta jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji, rozpatrując sprawę ponownie, musi zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Niezastosowanie się natomiast przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., ponieważ art. 153 P.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego. Powołany art. 153 kształtuje bowiem rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Wskazać więc należy, że Sąd I instancji, słusznie kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1448/10, uznał, iż organ nie zrealizował zaleceń sądu zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011r.. W przedmiotowym orzeczeniu wskazano, że organ powinien zbadać, czy przyjęta w sprawie interpretacja § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. z 2013 r. poz. 862) nie narusza słusznego interesu strony, co byłoby przesłanką do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 154 K.p.a. Tymczasem organ tego nie uczynił, wydając na podstawie art. 61a K.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że tryb zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych określony w art. 154 K.p.a., nie dotyczy decyzji związanych. Takie postępowanie Szefa ABW jest niewątpliwie sprzeczne z treścią wyraźnych dyspozycji zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011 r., a podtrzymanych w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 738/11. Podkreślić należy, że odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, tj. w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdza, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. W przedmiotowej sprawie, co wynika z akt, nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego pozwalająca na odstąpienie od wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. zasady. Wniosek W.H. jest nadal aktualny i nie został przez Szefa ABW rozpoznany. W sprawie nie nastąpiła również zmiana stanu prawnego pozwalająca na uznanie, że ocena prawna wyrażona w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1448/11 przestała obowiązywać. Obowiązuje także i nie został zmieniony § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW. Podnieść należy, że błędne jest natomiast stanowisko Sądu I instancji wskazujące, iż w postępowaniu o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej nietworzącej prawa nie ma zastosowania przepis art. 61a K.p.a. Tego rodzaju postępowanie jest wszczynane i prowadzone na podstawie przepisów normujących postępowanie przed organem I instancji, ponieważ toczy się ono w nowej sprawie w stosunku do rozstrzygnięcia ostateczną decyzją administracyjną, która może zostać zmieniona lub uchylona (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 599). Nie ma zatem przeszkód, aby organ mógł w takiej sytuacji wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji, dotyczące możliwości zastosowania przez organ art. 61a K.p.a., nie miało jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. WSA w Warszawie słusznie bowiem uznał, że organ, wydając zaskarżone postanowienia, naruszył art. 153. P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.