I OSK 600/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2011/12 odrzucającego skargę G. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2011/12 odrzucił skargę G. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu G. P. na liście osób oczekujących na najem lokalu. Skarżący pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. wystąpił do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżoną uchwałą organ nie uwzględnił wezwania strony do usunięcia naruszenia prawa. WSA w Warszawie stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie mieści się w żadnej z kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu. Trzeba też podkreślić, że warunkiem zaskarżenia aktu administracyjnego jest uprzednie wyczerpanie przysługujących środków zaskarżenia. W przypadku kwestionowania przed sądem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego należy uprzednio wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, do którego organ może, ale nie musi się ustosunkowywać. Negatywne stanowisko co do przedmiotowego wezwania nie stanowi odrębnego przedmiotu zaskarżenia w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). Jest jedynie wyrazem odniesienia się organu do stanowiska wzywającego oraz tylko etapem na drodze do zaskarżenia uchwały w sprawie niezakwalifikowania i nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiódł G. P. reprezentowany przez adwokata domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1/ art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie niedopuszczalnym było wniesienie skargi do sądu administracyjnego mimo ziszczenia się przesłanek określonych w art. 52 § 3 P.p.s.a.; 2/ art. 52 § 3 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z pominięciem ustalenia czy tryb określony w przewidzianym przepisie został wyczerpany. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że z treści skargi, a w szczególności z powoływanych w niej zarzutów wynika, iż jest ona skargą na odmowę zawarcia ze skarżącym umowy najmu nie zaś jak to błędnie ustalił WSA w Warszawie na odmowę usunięcia naruszenia prawa. O tym, z jakim środkiem zaskarżenia mamy do czynienia, nie przesądza jego tytuł lecz treść. Wskazać należy, że ocena dopuszczalności wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie wymagała przede wszystkim ustalenia czy tryb określony w art. 52 § 3 P.p.s.a. został wyczerpany, czego WSA w Warszawie nie uczynił. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący jednoznacznie określił akt administracyjny zaskarżony do WSA w Warszawie, a ponadto powołał się na niego w treści uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Badając przedmiotową skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że podlega ona oddaleniu, gdyż podniesione w niej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 52 § 3 P.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga jest pismem procesowym kwalifikowanym, gdyż zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a. powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać elementy wymienione w tym przepisie. Stosownie do treści art. 57 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. wskazanie organu, zaskarżonego aktu (działania lub bezczynności), którego skarga dotyczy, jest wymogiem formalnym skargi. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy, wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości jest dla sądu wiążące. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego wyraźnie określił, że przedmiotem skargi jego mocodawcy jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego pisma procesowego znajdują się również sformułowania jednoznacznie wskazujące, na to którą uchwałę uczynił przedmiotem zaskarżenia (np. "Odnosząc się do zawartych w uchwale Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] września 2012 r. twierdzeń"). Pozbawione słuszności są zatem twierdzenia autora skargi kasacyjnej, jakoby z treści pisma procesowego z dnia 10 października 2012 r. miało wynikać, że jest ono skargą na odmowę zawarcia ze skarżącym umowy najmu. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego zmieniania przedmiotu skargi i nadawania jej odmiennego znaczenia niż to, które literalnie wynika z treści złożonego pisma procesowego. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być wyłącznie ściśle określone formy działalności organów administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. Są nimi decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru. Z powyższego bezspornie wynika, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] września 2012 r. o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie mieści się w żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały. Wezwanie do usunięcia naruszenia, które podmiot musi skierować do organu gminy w celu otwarcia sobie drogi do sądu administracyjnego powinno niewątpliwie poprzedzać wniesienie skargi do tego sądu. Nie oznacza to jednak, że odpowiedź organu, w tym przypadku podjęta w formie uchwały, podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Aktem podlegającym odrębnemu zaskarżeniu mogłaby być uchwała uwzględniająca wezwanie, bowiem jej przedmiotem musiałaby być zmiana pierwotnej uchwały. W przedmiotowej sprawie jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchwała z dnia [...] września 2012 r. jest tylko etapem na drodze do zaskarżenia uchwały w sprawie niezakwalifikowania i nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.