II GSK 446/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 51/12 w sprawie ze skargi H. J. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę H. J. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania odwołania. Sąd I instancji uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. w związku z brakiem uiszczenia przez H. J. należności z tytułu zaległych opłat abonamentowych skierował do niej w dniu 30 lipca 2012 r. upomnienie, obejmujące zaległości z tego tytułu wraz z odsetkami za zwłokę oraz koszty upomnienia. Pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. skarżąca wniosła do Ministra Infrastruktury, za pośrednictwem Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. odwołanie "od Decyzji o naliczeniu opłat abonamentowych RTV", które zgodnie z właściwością zostało przekazane do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Minister Administracji i Cyfryzacji pismem z dnia 12 września 2012 r. poinformował skarżącą, że nie jest on organem odwoławczym od wydawanych upomnień przez Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. Nadto wskazał, że zgodnie z art. 222 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., o tym, czy pismo jest skargą, czy wnioskiem decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna. Z tego powodu Minister uznał pismo skarżącej z dnia 8 sierpnia 2012 r. jako skargę w rozumieniu przepisów k.p.a., a nie jako odwołanie. H. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na "odmowę podjęcia decyzji o rozpatrzeniu odwołania w trybie postępowania administracyjnego przez organ nadzoru II instancji", zarzucając w tym zakresie Ministrowi bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę stwierdził, że Minister nie jest organem odwoławczym od wydawanych upomnień przez Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. Dążąc do wyegzekwowania zaległego abonamentu kierownik Centrum Obsługi Finansowej nie musi wysyłać upomnienia, ponieważ zgodnie z § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez jego uprzedniego doręczenia, gdy obowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania. Podano jednocześnie, że ustalenie wysokości należnego abonamentu może być dokonane w drodze samoobliczenia przez abonenta, który sam ustali kwotę należną, jak również przez kierownika COF, jednak jest to w obu przypadkach czynność jedynie materialno-techniczna dotycząca obowiązku wynikającego wprost z przepisów prawa. Sąd I instancji stwierdził, że zarzut bezczynności kierowany wobec organu, który nie ma podstaw prawnych do załatwienia wnioskowanej sprawy w żadnej z form określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., nie znajduje uzasadnienia, zaś kierowana do sądu administracyjnego skarga na taką bezczynność jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotowe upomnienie skierowane do skarżącej w związku z brakiem dochowania przez nią obowiązków abonamentowych miało jedynie charakter czysto informacyjny, przypominało bowiem skarżącej o konieczności wykonania nałożonego na nią obowiązku oraz wskazywało na konsekwencje jego niewykonania w postaci wszczęcia egzekucji administracyjnej i jako takie nie stanowiło rozstrzygnięcia w rozumieniu k.p.a. Upomnienie ma zatem charakter czynności materialno-technicznej, które nie dotyczy ani uprawnień ani obowiązków skarżącej. Obowiązek zapłaty abonamentu jest obowiązkiem publiczno-prawnym wynikającym wprost z przepisów prawa, tj. ustawy o opłatach, wobec powyższego organ nie ma obowiązku wydawania decyzji określającej wysokość opłaty. W ocenie Sądu od takiego upomnienia skarżącej nie przysługiwał żaden ze środków zaskarżenia przewidziany w k.p.a., w tym i odwołanie, z którego brakiem rozpoznania przez Ministra, strona związała zarzut bezczynności. Stwierdzenie, w związku z wniesionym przez skarżącą żądaniem, braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., skutkowało uznaniem skargi na bezczynność organu w takiej sprawie za niedopuszczalną. H. J. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, poprzez zaniechanie zbadania legalności stosowania wobec skarżącej przepisów tej ustawy, a w szczególności określających przesłanki dla powstania obowiązku zapłaty abonamentu radiowo-telewizyjnego, 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 "§ us. 2 pkt. 4" w zw. z art. 149 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi na bezczynność organu nadzoru zobowiązanego do podjęcia działań zapobiegających naruszeniom prawa przez nadzorowaną spółkę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddane zostało postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje do sądu administracyjnego w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zatem z przepisu tego wynika, że wniesienie skargi na bezczynność organów możliwe jest w przypadkach wskazanych w pkt 1-4a powyższego przepisu, tj. w sprawach w których są wydawane decyzje (pkt 1) i postanowienia (pkt 2 i 3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności inne niż określone w pkt 1-3, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), a także w sprawach w których mogą być wydawane w indywidualnych sprawach pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego (pkt 4a). Skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Pogląd taki prezentowany jest zarówno w piśmiennictwie (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2009 . s. 40)., jak i w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12– dostępne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 marca 2010 r. (K 24/08) wyjaśnił natomiast, że "skoro obowiązek uiszczania abonamentu istnieje z mocy prawa, które jednocześnie określa wysokość należności, to obliczenie opłaty ma charakter czynności rachunkowej, materialno-technicznej i nie jest istotne, czy obliczenia tego dokona zobowiązany samodzielnie [...], czy też organ w trybie pozaprocesowym. Również ustawowe związanie negatywnych dla abonenta konsekwencji nieuiszczenia abonamentu (w postaci odsetek podatkowych, których wysokość wynika z powszechnie obowiązujących aktów prawnych) potwierdza, że obowiązek jego wnoszenia wynika bezpośrednio z ustawy, a więc nie ma potrzeby wydawania odrębnej decyzji. Wszystko to przemawia za poglądem, że forma decyzji nie jest konieczna dla ustalenia wysokości należnego, a nieuiszczonego abonamentu. Dodać trzeba, że skoro abonent zobowiązany jest do samodzielnego obliczenia i wpłacenia zobowiązania, to terminem płatności jest ostatni dzień, w którym wpłata powinna nastąpić (tak: M. Biskupski, [w:] Ordynacja podatkowa. Rok 2008. Komentarz, red. H. Dzwonkowski, Warszawa 2008, s. 351)." W niniejszej sprawie kwota należnego abonamentu wynika z przepisów prawa. Konsekwencją prawną nieuiszczenia abonamentu było skierowanie do skarżącej upomnienia. Nie stanowi ono rozstrzygnięcia władczego, które decydowałoby o sytuacji prawnej osoby, do której zostało skierowane. Skierowanie upomnienia, było jedynie niezbędnym warunkiem umożliwiającym w przyszłości wszczęcia egzekucji administracyjnej. Zatem zasadnie uznał Sąd I instancji, że stwierdzenie, w związku z wniesionym przez skarżącą żądaniem, braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., musiało skutkować uznaniem skargi na bezczynność organu w takiej sprawie za niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.