II GSK 595/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sz. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SAB/Wa 52/12 o odrzuceniu skargi T. Sz. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności zawieszenia upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 52/12, odrzucił skargę T. Sz. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o zawieszeniu upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków. I Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. działając na wniosek T. Sz. i powołując się na art. 34j ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o żegludze śródlądowej" oraz § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych (Dz. U. Nr 216, poz. 1423) dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI z dnia 5 listopada 2010 r." powierzył T. Sz. "[...]" wykonywanie przeglądów technicznych statków. Wskazał, że zakres powierzenia określono w zawartej tego samego dnia umowie cywilnoprawnej między nim a stroną i stwierdził, że powierzenie traci moc z dniem rozwiązania umowy. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. powołując się na art. 34j ustawy o żegludze śródlądowej oraz § 21 rozporządzenia MI z dnia 5 listopada 2010 r. a także pkt 7.2. umowy z dnia [...] czerwca 2011 r. zawiesił T. Sz. upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków. Organ wyjaśnił, że strona nie wykonała pkt 5.4.6. umowy, ponieważ nie przedstawiła dokumentów potwierdzających ubezpieczenie działalności objętej upoważnieniem. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. T. Sz. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Jego zdaniem zawieszenie upoważnienia wydano z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości i rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że organ powierzył stronie wykonywanie przeglądów technicznych statków w drodze umowy, z której wynika, iż spory między stronami mają być rozwiązywane za pomocą negocjacji, a w przypadku braku rozwiązania sporu w ten sposób rozwiąże go sąd powszechny właściwy dla siedziby organu inspekcyjnego, nie natomiast organ administracji wyższego stopnia. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej wypowiedział stronie umowę z dnia [...] czerwca 2011 r. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. T. Sz. wezwał Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie Minister stwierdził, że wydanie, zawieszenie i wypowiedzenie przez organ upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków nie następuje w trybie przewidzianym dla decyzji administracyjnych ani żadnym innym przewidzianym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. T. Sz. zarzucił Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie zawieszenia upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków. Argumentował, że załatwianie spraw z zakresu upoważnienia, o którym mowa powinno następować w drodze postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r. Sąd pierwszej instancji działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." odrzucił skargę. Zdaniem Sądu skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Ani ustawa ani rozporządzenie nie określają formy prawnej w jakiej organ upoważnia podmiot do wykonywania przeglądów technicznych statków. Powołane przepisy nie regulują także kwestii zawieszania lub wypowiadania upoważnienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uprawnienia i obowiązki wynikające z zawartej na podstawie art. 34 ustawy o żegludze śródlądowej umowy o powierzeniu danemu podmiotowi wykonywania przeglądów technicznych statków nie mają charakteru administracyjnoprawnego. Taka umowa nie jest umową administracyjną tylko cywilnoprawną i dlatego jej wykonywanie podlega kontroli sądu powszechnego a nie administracyjnego. Upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków jest formą dekoncentracji uprawnień organu, nie ma ono cech aktu administracyjnego, nie stanowi ingerencji w sferę praw i wolności obywatelskich i w sposób władczy nie kształtuje indywidualnej sytuacji prawnej pomiotu. Brak zatem podstaw do wydania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o udzieleniu upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków lub o jego zawieszeniu. Udzielenie upoważnienia nie jest również innym aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie kształtuje bowiem sytuacji prawnej podmiotu i nie wywołuje wobec niego żadnych skutków prawnych. Sytuację prawną podmiotu kształtuje umowa cywilnoprawna. Skoro sytuacja prawna podmiotu, któremu udzielono upoważnienie została ukształtowana umową, to między stroną a organem nawiązał się stosunek zobowiązaniowy, a prawa i obowiązki stron kształtuje umowa, a nie informacje pochodzące od organu administracji. Brak działania organu dotyczy sprawy, w której organ nie był zobowiązany do wydania aktu administracyjnego podlegającego kognicji sądu administracyjnego, a to zadecydowało o odrzuceniu skargi. II Skargę kasacyjną złożył T. Sz. Postanowienie zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, lub o uchylenie postanowienia i merytoryczne rozpoznanie skargi oraz – w każdym przypadku – zasądzenie kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego w postaci art. 34j ustawy o żegludze śródlądowej w powiązaniu z § 21 rozporządzenia MI z dnia 5 listopada 2010 r. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na: I. przyjęciu, że upoważnienie podmiotów do dokonywania przeglądów statków jest "formą dekoncentracji uprawnień organu w ramach wykonywania jego ustawowych kompetencji" (s. 4 uzasadnienia postanowienia), II. przyjęciu, że powołane wyżej przepisy nie określają "formy prawnej w jakiej organ upoważnia podmiot do wykonywania przeglądów technicznych statków" (s. 3 uzasadnienia postanowienia), III. przyjęciu, że upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków nie jest decyzją administracyjną ani "innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." (s. 4 uzasadnienia postanowienia); 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że udzielenie upoważnienia czy też zawieszenie wydanego upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków nie następuje w formie decyzji administracyjnej; 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi na bezczynność w sytuacji, gdy skarga powinna być rozpoznania merytorycznie. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. udzielając mu w dniu [...] czerwca 2011 r. upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków wydał jednocześnie dwa dokumenty: dokument powierzenia i umowę określającą jego zakres. Działaniem takim uchylił się od załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Dokument upoważnienia jest jednostronnym i władczym rozstrzygnięciem podjętym przez organ administracji publicznej. Jest on skierowany do indywidualnego adresata, którego prawa i obowiązki określa. Rozstrzyga indywidualną sprawę co do istoty. Jest więc decyzją administracyjną. Gdyby organ nie wydał upoważnienia, nie miałby podstawy do zawarcia umowy uszczegóławiającej jego zakres. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wykonywanie przeglądów technicznych statków nie jest czynnością z zakresu kompetencji i zadań administracji żeglugowej, zatem nie może być przekazane innym podmiotom jako zadanie z zakresu administracji. Przyznawanie zaś zewnętrznym podmiotom odnośnych uprawnień (upoważnień czy "powierzeń") jest czynnością materialnego prawa administracyjnego i powinno być załatwiane w trybie k.p.a. Ponadto umowa cywilnoprawna zawarta na podstawie powierzenia nie może go zmieniać ani określać zasad jego obowiązywania, zaś wszelkie czynności zmierzające do zmiany powierzenia jako decyzji muszą podlegać kontroli instancyjnej. Jeżeli uznać, że powierzenie jest decyzją administracyjną, to skarga na bezczynność była zasadna, a postanowienie o jej odrzuceniu błędne i jako naruszające prawo powinno zostać uchylone. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Na wstępie stwierdzić należy, że ustawa o żegludze śródlądowej przewiduje dwa zupełnie odmienne działania, których celem jest kontrola stanu technicznego statków. Są to: inspekcja techniczna statku i przegląd techniczny statku. Każde z tych działań podejmowane jest na podstawie innych przepisów prawa, przez inny podmiot i w innym celu. Niedostrzeżenie odrębności omawianych instytucji było powodem wadliwego działania organu oraz błędnej oceny sytuacji przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 9 ust. 2a pkt 2 ustawy o żegludze śródlądowej do właściwości (kompetencji) dyrektorów urzędów żeglugi śródlądowej należy przeprowadzanie inspekcji technicznej statków, zaś zgodnie z art. 9 ust. 2c ustawy dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej działają jako organ inspekcyjny. Zatem omawiana inspekcja techniczna statków należy do spraw z zakresu administracji rządowej, a organem właściwym do jej przeprowadzania jest dyrektor urzędu żeglugi śródlądowej. Zgodnie z art. 34b ust. 1 ustawy, wydanie wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej wymaga przeprowadzenia inspekcji technicznej. Z dalszych ustępów powołanego przepisu wynika, że zgodnie z określonymi wyżej kompetencjami, inspekcji technicznej dokonuje organ inspekcyjny. Z art. 34d ust. 1 ustawy wynika natomiast, że organ inspekcyjny może powierzyć wykonywanie określonych czynności inspekcyjnych upoważnionym w tym celu podmiotom. Dochodzi tu do dopuszczonej przez ustawę dekoncentracji uprawnień organu administracji i przekazania ich innym podmiotom. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 34d ust. 4 ustawy kryteria jakie powinny spełniać podmioty upoważnione do wykonywania czynności inspekcyjnych oraz sposób ich upoważnienia określa minister do spraw transportu w rozporządzeniu (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 kwietnia 2010 r. w sprawie upoważnienia do wykonywania czynności inspekcyjnych statków – Dz. U. Nr 77, poz. 507) zaś, wykaz podmiotów upoważnionych do wykonywania czynności inspekcyjnych określa minister do spraw transportu w obwieszczeniu (Obwieszczenie Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2011 r., Dz. Urz. MI. z 2011 r. Nr 4 poz. 25). Z powołanych uregulowań wynika, że podmiotom upoważnionym, organ może powierzyć wykonywanie czynności, które z mocy ustawy należą do kompetencji tego organu. W tej sytuacji jest możliwe i dopuszczalne zawarcie z upoważnionym podmiotem umowy o powierzeniu wykonywania czynności precyzującej wzajemne relacje między organem powierzającym wykonanie czynności inspekcji technicznej a wykonawcą tych czynności. Zupełnie odmienną sytuację reguluje art. 34j ustawy, który dotyczy warunków uzyskania świadectwa zdolności żeglugowej lub uproszczonego świadectwa zdolności żeglugowej (a nie wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej). Wymagania są tu odmienne. Ustawa o żegludze śródlądowej w art. 34j ust. 1 i ust. 4 stanowi, że warunkiem uzyskania "świadectwa zdolności żeglugowej" (lub uproszczonego świadectwa zdolności żeglugowej) jest poddanie statku przeglądowi technicznemu. Przegląd techniczny przeprowadza upoważniony podmiot (art. 34j ust. 1). Podmiot ten wydaje dokument z przeglądu technicznego, w którym stwierdza, czy statek spełnia wymagania bezpieczeństwa w zakresie budowy, stałych urządzeń, wyposażenia, właściwości manewrowych, ochrony wód, powietrza lub ochrony przed hałasem. Nie dochodzi tu jednak do cesji (dekoncentracji) uprawnień organu administracji, gdyż z ustawy wynika wprost, że przegląd techniczny jest wykonywany przez upoważniony podmiot, a nie przez organ administracji. Z art. 34j ust. 5 wynika natomiast, że minister do spraw transportu w drodze rozporządzenia określa sposób upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu merytorycznego i technicznego przy wykonywaniu powierzonych czynności oraz rodzaj i przeznaczenie statku. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury w § 21 rozporządzenia z dnia 5 listopada 2010 r. określił, że podmiot ubiegający się o upoważnienie składa do właściwego dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej wniosek o upoważnienie dołączając do niego: 1) wykaz kadry wykonującej przeglądy techniczne statków; 2) przepisy techniczne w zakresie, w jakim podmiot ubiega się o upoważnienie; 3) informację na temat procedur lub systemów jakości stosowanych do wykonania przeglądów technicznych statków; 4) odpis z Krajowego Rejestru Sądowego albo z innego rejestru właściwego dla formy organizacyjnej podmiotu ubiegającego się o upoważnienie; 5) numer identyfikacji podatkowej (NIP), o ile wnioskodawca taki posiada; 6) numer identyfikacji REGON, o ile wnioskodawca taki posiada. Z regulacji powyższej wynika, że podmiot, który chce nabyć uprawnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków (upoważnienie) musi wystąpić do organu administracji ze stosownym wnioskiem, a wniosek swój poprzeć właściwą dokumentacją potwierdzającą jego przygotowanie do wykonywania przeglądów. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 34j ust. 5 pkt 1 ustawy, dokumentacja ta jest przedstawiona organowi, aby mógł on sprawdzić i zdecydować, czy ubiegający się o upoważnienie zapewnia odpowiedni poziom merytoryczny i techniczny przy wykonywaniu powierzonych czynności. Dopiero posiadanie upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków desygnuje i uprawnia podmiot do dokonywania przeglądów. Bez udzielonego przez organ upoważnienia potwierdzającego spełnienie warunków organizacyjnych, merytorycznych i technicznych, podmiot nie może wykonywać przeglądów technicznych w rozumieniu ustawy i wydawać dokumentów z przeglądu technicznego, będących podstawą do wydania świadectwa zdolności żeglugowej. Natomiast posiadając upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków podmiot jest uprawniony z mocy ustawy i rozporządzenia z dnia 5 listopada 2010 r. do wykonywania czynności przeglądów i wydawania dokumentu z przeglądu technicznego. Stwierdzić trzeba, że uregulowania prawne dotyczące "Upoważnienia podmiotów do przeprowadzania przeglądów technicznych" są lakoniczne, a ani ustawa ani rozporządzenie nie określają formy w jakiej udzielane jest "upoważnienie" dające podmiotowi uprawnienie do wykonywania przeglądów technicznych. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98, publik. ONSA z 1999 nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, publik. ONSA z 1988 nr 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, publik. OSPiKA z 1986 z. 9-10, poz. 176, s. 381). Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1329/97, publik. ONSA z 1998 nr 4, poz. 137). Stanowisko to potwierdził w ostatnim czasie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1677/11 i z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 478/12 oraz w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, publik. ONSAiWSA z 2012 r. nr 4, poz. 62). Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej uznać należy, że upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków wydane przez dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej, które potwierdza kwalifikacje oraz przygotowanie podmiotu do wykonywania tych przeglądów nadaje mu uprawnienie do działania – ma charakter decyzji administracyjnej. Podmiot "ubiega się", "składa wniosek", a organ administracji w ramach jego kompetencji i "imperium" załatwia sprawę indywidualną i w formie decyzji "upoważnia" podmiot do wykonywania przeglądów technicznych statków. Upoważnienie to zawiera w sobie prawo do wystawiania dokumentów z przeglądu technicznego, które to dokumenty następnie będą podstawą do wydawania przez organ świadectw zdolności żeglugowej. Warunkiem wydania upoważnienia jest przedstawienie organowi prawidłowej dokumentacji określonej w rozporządzeniu. Brak natomiast podstaw prawnych do stawiania przez organ warunków dodatkowych. Kompetencje dyrektorów urzędów żeglugi śródlądowej do wydawania decyzji w omawianej materii wywodzą się z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy (nadzór nad bezpieczeństwem żeglugi śródlądowej) i art. 34j ust. 5 (delegacja dla ministra dotycząca określenia sposobu udzielania upoważnienia) oraz § 21 rozporządzenia MI z dnia 5 listopada 2010 r. Skoro upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków jest decyzją administracyjną, to zarówno do jej wydania, jak i do wszelkich dalszych działań organu w stosunku do tej decyzji stosuje się przepisy k.p.a. i wedle tych przepisów należy oceniać dopuszczalność zawieszenia przez organ upoważnienia oraz dopuszczalność żądania przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji o zawieszeniu upoważnienia. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena znajdującej się w aktach umowy cywilnoprawnej z dnia [...] czerwca 2011 r. między Dyrektorem Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. (organem) a T. Sz., któremu organ odrębnym aktem z tej samej daty "powierzył wykonywanie przeglądów technicznych statków". Jednak zauważyć należy, że jako podstawa prawna umowy wskazany jest art. 34 ustawy, który dotyczy zagadnień związanych ze wspólnotowymi świadectwami zdolności żeglugowej i w żadnej mierze nie dotyczy przeglądów technicznych z art. 34j ustawy, o które chodzi w tej sprawie i które warunkuje uzyskanie świadectwa zdolności żeglugowej. Uwagi zawarte w części wstępnej niniejszego uzasadnienia zwierają wyjaśnienie różnic między inspekcją techniczną statku, którą co do zasady przeprowadza organ (inspekcyjny) a przeglądem technicznym statku, który zawsze przeprowadza upoważniony podmiot niebędący organem administracji. Organ natomiast zdaje się nie dostrzegać, że są to różne działania, wykonywane przez różne podmioty, oparte na zupełnie odmiennych podstawach prawnych i wywierające odmienne skutki. Nie można zatem wymiennie używać określeń ustawowych "powierza" i "upoważnia" i mieszać uregulowań wynikających z cesji uprawnień organu do inspekcji technicznej statku na wybrany podmiot oraz wskazania podmiotu upoważnionego do wykonywania przeglądów technicznych. Organ na mocy art. 34d ustawy "powierza" wykonywanie swoich kompetencji podmiotowi wcześniej upoważnionemu i wskazanemu w obwieszczeniu Ministra. Natomiast na mocy art. 34j ustawy, po sprawdzeniu kwalifikacji, "upoważnia" ubiegający się o to podmiot do wykonywania zadań, które z mocy ustawy nie należą do organu administracji tylko do wybranego podmiotu, posiadającego stosowne kwalifikacje. "Powierzenie" z art. 34d ustawy jest zatem cesją uprawnień organu, a "upoważnienie" z art. 34j ustawy jest przyznaniem podmiotowi uprawnień uwarunkowanych posiadaniem stosownych kwalifikacji. Mając na uwadze powyższe, uznać należy za uzasadnione zarzuty kasacyjne dotyczące wadliwej wykładni art. 34j ustawy o żegludze śródlądowej i § 21 rozporządzenia MI z dnia 5 listopada 2010 r. oraz wadliwej oceny charakteru prawnego zarówno upoważnienia, jak i orzeczenia o jego zawieszeniu, bowiem jak wskazano wyżej organ nie dostrzegł różnicy między umownym określeniem warunków cesji własnych uprawnień, a przyznaniem decyzją administracyjną uprawnień określonych w ustawie. Ponieważ zasadny jest pogląd, że upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków ma charakter decyzji administracyjnej, zatem wszelkie działania organu dotyczące tej decyzji podlegają kontroli sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy postanowienie o odrzuceniu skargi, z uwagi na jej niedopuszczalność spowodowaną cywilnym charakterem sprawy, jest wadliwe i wydane z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wywody powyższe dotyczące charakteru prawnego "powierzenia" z dnia [...] czerwca 2011 r. a następnie oceni, czy akta są kompletne, czy w sprawie było wniesione odwołanie od rozstrzygnięcia o "zawieszeniu upoważnienia", a jeżeli tak, to czy było ono rozpatrzone przez organ. Sąd będzie miał na względzie, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a postępowanie odwoławcze "w toku" wyklucza dopuszczalność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej odwołaniem. Jeżeli w sprawie nie było wniesione odwołanie, a jedynie wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o zwieszeniu upoważnienia, Sąd oceni, czy uchylenie się przez organ od merytorycznej oceny tego wniosku było dopuszczalne w świetle charakteru prawnego rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2012 r. Wszystko powyższe zadecydowało, że Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Odnosząc się na marginesie do wniosku T. Sz. o zasądzenie kosztów należy wyjaśnić, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23, a także dostępna w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).