I OSK 517/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska NSA Joanna Runge – Lissowska Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. T. od punktu 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1740/12 w sprawie ze skargi F. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1740/12 oddalił skargę F. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku (pkt 1). Ponadto Sąd przyznał na rzecz adwokata A. K. wskazaną w wyroku kwotę tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2).. W uzasadnieniu wyroku podano, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.), którą odmówił przyznania F. T. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że świadczenie przewidziane w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS może być przyznane wnioskodawcy, który spełnia następujące warunki: 1) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; 2) nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności; 3) nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, oraz 4) nie ma niezbędnych środków utrzymania. Powyższe przesłanki muszą zachodzić łącznie. Niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania omawianego świadczenia. Prezes ZUS podał, że z dokumentacji rentowej wynika, iż na przestrzeni 51 lat życia skarżący udokumentował 16 lat, 8 miesięcy i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Stwierdził, że w przerwach zatrudnienia nie orzeczono wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy, a zatem nie zaistniały obiektywne przeszkody do kontynuowania przez niego zatrudnienia. Orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 5 sierpnia 2011 r. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy od dnia 1 grudnia 2009 r. do 31 lipca 2013 r., a zatem nie spełnia przewidzianego w art. 83 ustawy wymogu całkowitej niezdolności do pracy. W tej sytuacji podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż znajduje się on w trudnej sytuacji materialnej, nie mogła mieć wpływu na możliwość przyznania prawa do renty w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł F. T. Skarżący podniósł, że jest po operacjach neurologicznych, co uniemożliwia mu wykonywanie prac budowlanych w jego wyuczonym zawodzie, a mając na uwadze fakt, że innych prac dotychczas nie wykonywał powoduje, że jest niezdolny do pracy. Występujące u niego schorzenia są zdarzeniami o charakterze obiektywnym, wykluczającym możliwość zatrudnienia. Wskazał, iż również jego wiek powinien być brany pod uwagę w postępowaniu o przyznanie renty w drodze wyjątku. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 29 listopada 2012 r. podkreślił że skarżący posiada faktyczną niezdolność do pracy w zakresie całkowitym oraz wskazał, że na podjęcie wyuczonej pracy nie pozwala także wiek skarżącego, który skończył już 50 lat. Podał również, że stan zdrowia skarżącego pogarsza się, jest on po dwóch operacjach, nie może chodzić, cierpi na przykurcze nóg, nerwicę serca, refluks żołądka i nadciśnienie. Tym samym skarżący nie jest atrakcyjny dla rynku pracy, co, przy uwzględnieniu dużego bezrobocia w województwie małopolskim, powoduje jego faktyczną niezdolność do pracy pozwalającą na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Bezsporne jest, że F. T. orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 5 sierpnia 2011 r. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy od 1 grudnia 2009 r. do 31 lipca 2013 r., a zatem nie spełnia przewidzianego w art. 83 ustawy wymogu całkowitej niezdolności do pracy. Orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS jest wiążące dla organów rentowych i Prezesa ZUS oraz, zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, stanowi obligatoryjną podstawę decyzji w sprawie świadczeń, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy. Sąd I instancji podkreślił, że bezwzględnym warunkiem przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2243/02). Skarżący nie spełnia również przesłanki dotyczącej wieku, bowiem w chwili wydawania przez organ decyzji miał 51 lat. Zgodnie natomiast z przepisami ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wiekiem uprawniającym do świadczeń jest dla mężczyzn 65 lat. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F. T. reprezentowany przez adwokata z urzędu. Zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1 zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że F. T. nie jest całkowicie niezdolny do podjęcia zatrudnienia, co spowodowało odmowę przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wykładnia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dokonana przez sąd I instancji jest błędna. Skarżący spełnia przesłanki opisane w powołanym przepisie Przy ocenie niezdolności do pracy, należy wziąć pod uwagę całokształt materiału dowodowego, w tym oświadczenia skarżącego co do jego faktycznej niezdolności do pracy w zakresie całkowitym oraz wiek skarżącego, który skończył już 50 lat, tym samym nie jest atrakcyjny dla rynku pracy. W sprawie bezspornym jest fakt zarejestrowania skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w Krynicy - Zdroju oraz pobieranie zasiłku dla bezrobotnych przez znaczny okres czasu. Pogarszający się stan zdrowia skarżącego, co potwierdza dowód w postaci opinii sądowo - lekarskiej, wysoka stopa bezrobocia na lokalnym rynku pracy przy określonych kwalifikacjach zawodowych skarżącego, uniemożliwiają mu kontynuowanie zatrudnienia i powinny być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności. Skarżący przez znaczny okres swojego życia był osobą zawodowo aktywną. Z akt sprawy wynika, iż udokumentował on 16 lat, 8 miesięcy i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Zły stan zdrowia spowodował, iż skarżący aktualnie jest faktycznie niezdolny do pracy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skupił się wyłącznie na przesłance niezdolności do pracy, przy czym nie odniósł jej do sytuacji osobistej skarżącego F. T. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut koncentruje się wokół naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego błędna wykładnia – zdaniem autora skargi kasacyjnej - doprowadziła do nieprawidłowej oceny zapadłych w sprawie orzeczeń organów obu instancji. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Jak słusznie uznał Sąd I instancji konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Takie stanowisko nie budzi wątpliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowanym na tle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyjmuje się, że aby świadczenie mogło zostać przyznane wszystkie przesłanki określone w tym przepisie muszą zostać spełnione łącznie. Podkreśla się, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie ma charakteru świadczenia socjalnego, przyznawanego wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Powyższy przepis umożliwia przyznanie odpowiedniego świadczenia decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pod warunkiem, że wnioskodawca nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na jego całkowitą niezdolność do pracy lub wiek wykluczający podjęcie, czy kontynuowanie zatrudnienia. Skoro skarżący nie osiągnął jeszcze wieku emerytalnego, to aby wnioskowane świadczenie mogło być mu przyznane koniecznym warunkiem było wykazanie, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Pojęcie "osoby całkowicie niezdolnej do pracy" zdefiniowane zostało w art. 12 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, jest to osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Oceny tej niezdolności dokonuje - zgodnie z art. 14 ust. 1 powołanej ustawy - lekarz orzecznik ZUS. W myśl art. 14 ust. 2a tej ustawy, od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS stronie przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej ZUS. Również Prezes ZUS może w terminie określonym ustawą zgłosić zarzut wadliwości orzeczenia lekarza orzecznika ZUS i przekazać sprawę do rozpatrzenia komisji lekarskiej, która rozpatrując sprzeciw lub zarzut wadliwości, dokonuje oceny niezdolności do pracy i jej stopnia, wydając w tym zakresie stosowne orzeczenie (art. 14 ust. 2d - 2f). W świetle powyższej regulacji dotyczącej zasad oceny niezdolności do pracy, skoro skarżący orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 5 sierpnia 2011 r. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy, oczywistym jest, że słusznie w sprawie uznano, iż F. T. nie spełnia przesłanki "całkowitej niezdolności do pracy". Określony w ustawie sposób oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania i innych kwestii wymienionych w art. 14 ust. 1 powołanej ustawy nie pozwala na dowodzenie – wbrew treści stosownych orzeczeń – że ten został w sprawie spełniony. Zawarta w skardze kasacyjnej sugestia, że z uwagi na całokształt sytuacji życiowej wnioskodawcy należało uznać, iż "faktyczna niezdolność do pracy", mimo braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, winna być przyjęta za przesłankę uprawniającą do ubiegania się o omawiane świadczenie nie mogła być uwzględniona. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że w kategoriach szczególnych okoliczności nie może być oceniane powoływanie się na brak możliwości kontynuowania zatrudnienia w wyuczonym zawodzie ze względu na wiek wnioskodawcy, czy wysoką stopę bezrobocia w danym regionie. W orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 151/10) wskazuje się, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania powołanego przepisu przyjmuje się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest prawidłowa, zarzut błędnej wykładni tego przepisu nie mógł więc być uwzględniony. Na powyższą ocenę nie mogła mieć wpływu argumentacja skarżącego odnosząca się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08. niezależnie od tego, że każda ze spraw obejmowała odmienny stan faktyczny, zauważyć trzeba, że również w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r. akcentowana jest konieczność spełnienia w chwili ubiegania się oświadczenie w drodze wyjątku przesłanki całkowitej niezdolności do pracy. Skoro przesłanka ta nie została w sprawie F. T. spełniona, bez znaczenia pozostawało dla rozstrzygnięcia wniosku szczegółowe wykazanie jakie okoliczności dotyczące jego osoby mogłyby być uznane za okoliczności szczególne, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. Skoro zatem, jak wynika z materiałów znajdujących się w aktach sprawy, skarżący, który nie osiągnął wieku emerytalnego nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, a które to orzeczenie – jak wcześniej podniesiono – jest dla organów orzekających wiążące, to brak jest podstaw by skutecznie zarzucać Sądowi I instancji błędną wykładnię i niesłuszną odmowę zastosowania art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego winien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie