II SA/Lu 821/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz Z. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia ... utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej z dnia ...o odmowie udostępnienia Z. D. informacji publicznej. W uzasadnieniu podano, że Z. D. zwrócił się w dniu 16 kwietnia 2012r. do Dyrektora Szkoły Podstawowej o udostępnienie mu: 1) informacji dotyczących ustnych i pisemnych skarg na wnioskodawcę w roku szkolnym 2010/2011, 2) wniosku rodziców dotyczącego zmiany nauczyciela matematyki w klasie VI w roku szkolnym 2010/2011, 3) arkuszy hospitalizacyjnych z obserwacji jego zajęć w roku szkolnym 2010/2011. Dyrektor Szkoły Podstawowej załatwił wniosek w zakresie punktu 3 (pismem z dnia 28 czerwca 2012r.), a co do pozostałej części wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej uznając, że wniosek w zakresie pkt 1 i 2 dotyczy informacji zawierających dane objęte ochroną na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej tj. nazwiska osób, które skargi i wnioski podpisały, a organ odwoławczy podzielając stanowisko Dyrektora Szkoły wskazał ponadto, że osoby te zastrzegły, że nie wyrażają zgody na udostępnienie ich danych osobowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. D. zarzucał organowi naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy 2001r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielanie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Zdaniem skarżącego, organ mógł udostępnić żądane skargi i wnioski w formie zanonimizowanej, a więc bez naruszenia prywatności osób je wnoszących. Stwierdzenie organu, iż " zanonimizowanie danych bez naruszenia prywatności osób, których dane te dotyczą, nie pozwala treść i charakter informacji" jest w ocenie skarżącego nieuzasadnione, gdyż "pisma dotyczą osoby skarżącego i na pewno nie ma w nich informacji z życia prywatnego, rodzinnego czy towarzyskiego osób, które skargi i wnioski podpisały. Nie wspomina o tym ani Dyrektor szkoły, ani Wójt Gminy". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, przy czym z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 107 § 3 i 136 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie ustalił bowiem charakteru i treści żądanych przez skarżącego informacji, co było niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001r., Nr 112, poz.1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy informacji, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 ustawy. W sytuacji natomiast, gdy żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, udziela się odpowiedzi na piśmie. Wydana w takim przypadku decyzja, jako wydana bez podstawy prawnej, dotknięta byłaby nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podstawowym obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej jest zatem ustalenie treści żądania i ocena czy dotyczy ono informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną (...) Informacją publiczną jest więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się do sfery faktów (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r., I OSK 1797/10). W niniejszej sprawie skarżący domagał się w pkt 1- "informacji dotyczących ustnych i pisemnych skarg na wnioskodawcę w roku szkolnym 2010/2011", a w pkt 2 - "wniosku rodziców dotyczącego zmiany nauczyciela matematyki w klasie VI w roku szkolnym 2010/2011". Tak sformułowane żądanie nie wskazuje jednoznacznie, o jakie informacje skarżącemu chodziło – czy informacje o osobach, które wniosły skargi na niego czy też o rodzaj bądź ilość tych skarg i stawiane mu zarzuty, dlatego nie było możliwe jednoznaczne przyjęcie, że skarżący domaga się udostępnienia mu informacji publicznej. Bezspornie prowadzenie szkoły jest zadaniem publicznym, ale nie wszystko co jest związane z jej funkcjonowaniem stanowi przejaw wykonywania tego zadania. Nie każda zatem informacja o działalności szkoły jest informacją dotyczącą "spraw publicznych", a więc informacją publiczną. Wykonywanie zadań publicznych przez szkołę odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli szkolnych, należy więc uznać, że informacje o nauczycielach – pochodzące bądź od władz szkoły bądź od osób trzecich (uczniów, rodziców) - w zakresie wykonywania przez nich ich obowiązków dotyczą wykonywania zadań szkoły, a więc są informacjami publicznymi - należy jednak mieć na uwadze, że muszą one dotyczyć faktów związanych z wykonywaniem stanowiska nauczyciela – np. co do sposobu prowadzenia lekcji, sposobu oceny uczniów etc. Informacje te pozwalają bowiem na ocenę pracy szkoły, a więc ocenę jakości powierzonego jej zadania publicznego. Należy stwierdzić jednocześnie, że informacje takie zazwyczaj będą miały charakter informacji przetworzonej, gdyż wymagają samodzielnego przeprowadzenia przez organ (podmiot) zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej czynności analitycznych, zestawienia informacji i zredagowania nowej informacji publicznej (por. wyrok WSA z dnia 19 grudnia 2005r., IV SAB/Wr 47/05, wyrok WSA z dnia 26 września 2005r., II SA/Kr 984/05), a udostępnienie takiej informacji wymaga wykazania przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 2 ust. 2 ustawy). Natomiast opinie osób trzecich o nauczycielu szkolnym, zawierające wyłącznie subiektywne oceny jego pracy czy odnoszące się do jego osoby, a tym bardziej dotyczące jego życia prywatnego nie dotyczą spraw publicznych, a więc nie mogą być udostępniane jako informacja publiczna ani zwykła ani przetworzona. W niniejszej sprawie organ nie ustalił treści żądania skarżącego, co nie pozwalało na przyjęcie, że żądane informacje stanowią informację publiczną, a zatem wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy było co najmniej przedwczesne. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. (ust. 2) (...). Organ uzasadniając odmowę wskazał wyłącznie na ochronę prywatności osób podpisanych na skargach (ust. 2), które oświadczyły ponadto, że nie wyrażają zgody na ujawnienie ich danych - w sytuacji, gdy nie ustalono czy skarżący w ogóle takich informacji żądał. Odmowa z tego powodu była więc nieuzasadniona, tym bardziej, że organ miał możliwość odpersonalizowania dokumentu przez jego anonimizację w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 2 ustawy z zachowaniem warunków wynikających z ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002r., Nr 101, poz. 926) (por. wyrok WSA z dnia 25 września 2012r., II SA/Lu 574/12), na co wskazuje sam skarżący w skardze do Sądu, co wydaje się raczej świadczyć o tym, że jego żądaniem nie były objęte dane osobowe osób wnoszących skargi i opinie, lecz wyłącznie informacje o skarżącym. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, tj. z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art.136 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ powinien ustalić należycie treść żądania (wzywając w odpowiednim trybie skarżącego, w razie potrzeby, do jego sprecyzowania), a następnie ocenić czy żądane informacje mogły być uznane za informację publiczną, czy informacje są informacjami prostymi czy wymagającymi przetworzenia (co z kolei wymagałoby wykazania przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego), uwzględniając, że brak uznania żądanych informacji za informacje publiczne uniemożliwia wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia takich informacji. Organ będzie miał również na uwadze, że o ile żądane informacje dotyczą osób (bądź osoby) pełniących funkcje publiczne, ograniczenie w zakresie ochrony prywatności nie istnieje, co wynika wprost z powołanego art. 5 ust. 2 zdanie drugie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając na podstawie art. 152 cyt. ustawy, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 orzekając o kosztach postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania i zalecenia Sądu.