II SA/Gl 227/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1329/10, tut. Sąd, w wyniku rozpoznania skargi m.in. "A" Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uwzględnił skargę Spółki i orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na nierozpatrzenie przez Radę wniesionych uwag do projektu studium. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż procedura uchwalania studium powinna zostać powtórzona w zakresie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez Radę Miejską uwag do projektu studium nieuwzględnionych wcześniej przez Prezydenta B. Po ponowieniu wskazanej w wyroku części procedury w dniu 24 sierpnia 2011 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Pismem z dnia 19 października 2011 r. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika "A" Sp. z o.o. w W. skierowała do Rady Miejskiej w B., w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn zm.), wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wnosząc by Rada dokonała zmiany przeznaczenia działek nr 1, 2, 3 pozostających w użytkowaniu wieczystym Spółki, tak aby w ich przypadku jako przeznaczenie dominujące wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i niskiej intensywności oznaczoną symbolem – M1, przeznaczenie równorzędne: tereny zabudowy usług komercyjnych, nieruchomości i obiekty handlu, usług nieprodukcyjnych, gastronomii oraz hotele, motele, schroniska oznaczone symbolem – U1, a przeznaczenie dopuszczalne: tereny sportu i rekreacji, nieruchomości i obiekty kubaturowe i niekubaturowe związane ze sportem wyczynowym, amatorskim i kulturą fizyczną - Z4. Z kolei pismem z dnia 14 grudnia 2011 r. "A" Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek nr 1, 2 i 3. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 1, art. 11 pkt 1, art. 11 pkt 2, art. 11 pkt 5, art. 11 pkt 6, art. 11 pkt 10, art. 11 pkt 11, art. 11 pkt 12, art. 27 ustawy z dnia marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p) obszernie wywodząc w uzasadnieniu, iż w trakcie ponownych prac nad studium Rada Miejska w B. zobligowana była powtórzyć całą odnoszącą się do uchwalania studium procedurę, nie zaś tylko jej fragment wskazany w wyroku tut. Sądu z dnia 14 kwietnia 2011 r., wyrok ów nie był bowiem jeszcze wówczas prawomocny. Nadto zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy, poprzez brak uwzględnienia, w części dotyczącej działek wskazanych w petitum skargi, przy przygotowywaniu oraz podejmowaniu uchwały o studium potrzeb interesu publicznego, art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez brak uwzględnienia, w części dotyczącej działek wskazanych w petitum skargi, dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy, poprzez nieuwzględnienie w zapisach zakwestionowanego studium, w części dotyczącej działek wskazanych w petitum skargi, potrzeb i możliwości rozwoju gminy i wreszcie art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy, poprzez brak uwzględnienia w zapisach studium obecnego stanu prawnego gruntów, których użytkownikiem wieczystym jest "A" Sp. z o.o. W obszernej odpowiedzi na skargę Prezydent B. wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności podniósł, iż w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 23 listopada 2011 r. poinformowano stronę, iż w tym samym dniu Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dla działek 4, 2 i 3, tj. zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B., przy czym granica obszaru objętego zmianą, określona w załącznikach graficznych nr 1 i 2, obejmuje wskazany przez skarżącą obszar. Zdaniem Prezydenta B. stanowiło to pozytywną odpowiedź na zarzuty stawiane Radzie Miejskiej w B. przez Spółkę, ponieważ informowało o uwzględnieniu przez organ wszystkich żądań skarżącej w zakresie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Nadto Prezydent B. nie podzielił zarzutów skargi, iż Rada Miejska przez podjęciem zaskarżonej uchwały winna była ponowić wszystkie czynności począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium. Zdaniem bowiem organu poprzednia uchwała w przedmiocie studium stosownie do wyroku tut. Sądu z dnia 14 kwietnia 2011 r. nie podlegała wykonaniu w całości, nie mogła zatem już wywoływać żadnych skutków prawnych. W związku z tym, od momentu wydania wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. do czasu uchwalenia nowego studium aktem planistycznym określającym zasady planowania przestrzennego Gminy B. było studium obowiązujące przed podjęciem uchwały nr [...], tj. przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. W konsekwencji, zdaniem Prezydenta B., prawidłowe było podjęcie przez Radę Miejską w B. uchwały zmieniającej jego postanowienia, tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Organ zaakcentował nadto, że skarga dotyczy działek nr: 1, 4 i 3. Zgodnie z informacjami zawartymi w ewidencji gruntów, skarżąca jest jedynie użytkownikiem wieczystym działki o nr 4 (jak również 2 - jednak ta działka nie została wymieniona w treści skargi), natomiast prawo użytkowania wieczystego działki o nr 3 należy do zupełnie innego podmiotu. Działka o nr 1 w ogóle nie figuruje w ewidencji gruntów. W związku z tym, skarżąca nie ma interesu prawnego w tym, aby zakresem swojej skargi obejmować działki o nr 1 i 3. W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2012 r. skarżąca Spółka skorygowała podaną w skardze numerację działek podając, iż nr 1 był podany omyłkowo. W istocie Spółka jest bowiem użytkownikiem wieczystym działek nr 4, 2, zaś działka nr 3 jest przez nią użytkowana na podstawie umowy użyczenia. Spółka wskazała nadto, że poinformowanie o przystąpieniu do kolejnej zmiany Studium nie wskazuje w jakim kierunku zmiana owa będzie dokonana, a tym samym w żadnym razie nie wynika z niego, iż Rada Miejska zamierza uwzględnić wszystkie żądania Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 powołanej ustawy). W myśl z kolei art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga na uchwałę wniesiona została przez skarżącą Spółkę została poprzedzona stosownym wezwaniem i czy została wniesiona w ustawowym terminie. Zdaniem Składu Orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane. Pomimo spełnienia wymogów formalnych skarga musiała jednak zostać oddalona z uwagi na brak legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, której zbadanie również winno poprzedzać merytoryczną kontrolę zaskarżonego aktu. Wskazać w tym momencie trzeba, iż w myśl utrwalonego w tej mierze orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/2004; wyrok z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04). Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko interesu prawnego czy interesu faktycznego. Interes prawny skarżącego, o jakim traktuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. sygn. akt II SA/2637/02). Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 5 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt polityki przestrzennej gminy, którego treść determinuje jednak zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły dopiero ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. Pomimo to jednak, w myśl aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wykluczyć w szczególnych sytuacjach naruszenia interesu prawnego już ustaleniami studium (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1357/06 i z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07) choć jednocześnie istnieje daleko idąca różnica pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego – por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 856/08. W konsekwencji przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia , o których mowa w art 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzenia lub właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust.1 u.p.z.p.). Tylko bowiem wówczas można by mówić w przypadku studium o nadużyciu władztwa planistycznego – por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 302/12; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt 1027/11. W konsekwencji w przypadku gdy zarzuty podmiotu skarżącego dotyczą nie zasad i trybu uchwalenia studium bądź właściwości organów tylko zapisów przewidujących dla poszczególnych terenów określone ich wykorzystanie w przyszłości nie można uznać, iż skarżący wykazał naruszenie swego interesu prawnego. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie NSA charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2687/11. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował nadto, iż także art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Znowelizowany zaś art. 20 ust. 1 stanowi obecnie, że rada musi jedynie badać czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium. Ponadto uchwalenie miejscowego planu nie jest obligatoryjne, a w sytuacji jego braku to decyzje o warunkach zabudowy, dla których wydania studium jako akt polityki o charakterze wewnętrznym nie może stanowić podstawy prawnej, determinują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wskazać nadto w tym miejscu należy, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1329/10 tut. Sąd, w wyniku rozpoznania skargi m.in. tej samej "A" Sp. z o.o. w W. na poprzednią uchwałę Rady Miejskiej w B. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uwzględnił wprawdzie skargę Spółki i orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały jednakowoż dopatrzył się wówczas, jak jednoznacznie wynika z uzasadnienia wyroku, naruszenia interesu prawnego skarżącej jedynie w fakcie nie rozpatrzenia wniesionych przez nią uwag. Jedynie z tego też względu, a nie z powodu podnoszonych już wówczas przez skarżącą dalszych zarzutów co do konkretnych, dotyczących ich działek zapisów studium, sąd uznał, że uchwała została podjęta z naruszeniem określonego w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trybu sporządzania studium co tym samym obligowało do stwierdzenia jej nieważności w całości. W konsekwencji Sąd wskazał, iż procedura uchwalania studium powinna zostać powtórzona w zakresie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez Radę Miejską uwag do projektu studium nieuwzględnionych wcześniej przez Prezydenta B. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku, o którym mowa powyżej, Sąd jednoznacznie przesądził, że odmawiając przeznaczenia działek skarżącej pod budownictwo mieszkaniowe nie doszło do naruszenia zaskarżoną uchwałą potrzeb ani interesu publicznego w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy, ani też do naruszenia potrzeb i możliwości rozwoju gminy w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7. Całkowicie bezpodstawne było także zdaniem Sądu stanowisko skarżącej, że do naruszenia treści art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy doszło też z tego powodu, że nie dopuszczając na działkach budownictwa mieszkaniowego uniemożliwia się skarżącej rekultywację tych nieruchomości. Podkreślenia wymaga zatem, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy stanowiącej obecnie przedmiot kontroli sądowej wskazać należy, iż zaskarżona obecnie uchwała obejmuje swym zasięgiem terytorialnym m.in. teren działek pozostających w użytkowaniu wieczystym "A" Sp. z o.o. (a to działek nr 4 oraz 2 albowiem wskazana w skardze działka nr 3, jak strona skarżąca przyznała w piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2012 r., została jej jedynie użyczona), niewątpliwie odnosi się zatem w tej części do jej interesu prawnego. Skarżąca Spółka w żaden sposób nie wykazała jednak by w dacie wnoszenia skargi interes ten został zaskarżoną uchwałą naruszony. Przypomnieć zatem należy, że tym razem skarżąca Spółka formułując w skardze zarzuty dotyczące procedury uchwalenia planu wskazała naruszenia art. 9 ust. 1, art. 11 pkt 1, art. 11 pkt 2, art. 11 pkt 5, art. 11 pkt 6, art. 11 pkt 10, art. 11 pkt 11, art. 11 pkt 12 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywodząc, iż w trakcie ponownych prac nad studium Rada zobligowana była powtórzyć całą odnoszącą się do uchwalania studium procedurę, nie zaś tylko jej fragment wskazany w wyroku tut. Sądu z dnia 14 kwietnia 2011 r. W czasie gdy studium było uchwalane wyrok tut. Sądu, o którym mowa powyżej, nie był bowiem jeszcze prawomocny ponieważ Spółka wniosła odeń skargę kasacyjną, następnie przez nią wycofaną. Zarzutów tych Spółka w żaden sposób nie powiązała jednak z własnym interesem prawnym nie wskazując jego bezpośredniego naruszenia, co tym samym nie daje jej legitymacji do skarżenia uchwały. Podniosła jedynie ogólnikowo, że wskutek niezachowania przez organ procedury nie mogła zgłaszać uwag do studium co nie odpowiada stanowi faktycznemu albowiem przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ, stosownie do wskazań zawartych wyroku w tut. Sądu z dnia 14 kwietnia 2011 r. uzupełnił procedurę właśnie o rozpatrzenie uwag m.in. skarżącej Spółki. Nie stanowią także uzasadnienia naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki jej zarzuty co do nieuwzględnienia w studium oczekiwanego przez stronę przeznaczenia i możliwości zagospodarowania terenu, który uwzględniałby, na terenie należącej do niej działek, możliwość zabudowy mieszkaniowej (zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p.). Zdaniem Sądu uchwalone studium nie zmienia bowiem sytuacji prawnej skarżącej, taką rolę kształtującą będą miały dopiero, w razie jego uchwalenia, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak wskazano powyżej, uchwalenie miejscowego planu nie jest obligatoryjne, a w sytuacji jego braku to decyzje o warunkach zabudowy przesądzają o sposobie wykonywania prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego. W konsekwencji treść uchwalonego studium w żadnej mierze nie uniemożliwia obecnie "A" Sp. z o.o. ubiegania się o wydanie na jej rzecz decyzji o warunkach zabudowy, a w razie uzyskania takowej podejmowania dalszych działań zmierzających do realizacji zaplanowanych inwestycji. Wykazaniem naruszenia interesu prawnego nie są także sformułowane przez skarżącą zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w studium potrzeb interesu publicznego oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy (art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.). W tej mierze jak to wskazano powyżej, Sąd w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. przesądził, i ocena ta jest dla obecnego składu orzekającego wiążąca, iż odmawiając przeznaczenia działek skarżącej pod budownictwo mieszkaniowe nie doszło do naruszenia zaskarżoną uchwałą potrzeb ani interesu publicznego w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy, ani też do naruszenia potrzeb i możliwości rozwoju gminy w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7. Ocenę tę obecny skład orzekający w całej rozciągłości podziela. Nie można bowiem utożsamiać interesów gospodarczych i zamierzeń inwestycyjnych skarżącej Spółki z interesem publicznym bądź interesem (potrzebami i możliwościami rozwoju) gminy. Nadto skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że w następstwie kwestionowanych zapisów studium odnoszących się do jedynie do należących do niej jej działek, realizacja tych potrzeb i w konsekwencji również interesu publicznego na terenie Gminy nie została zapewniona. W efekcie nie wykazania przez skarżącą Spółkę, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w sposób uprawniający, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do wniesienia skargi, Sąd nie może dokonać ani formalnej ani merytorycznej kontroli i oceny zaskarżonej uchwały. Nie została bowiem otwarta droga do jej kontroli. Skoro zatem skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, to skarga nie mogła odnieść oczekiwanego skutku z powodu braku legitymacji skargowej (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a to z kolei musiało skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.