II FSK 1203/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia WSA del. Jolanta Sokołowska, Protokolant Aleksandra Brach, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 1541/12 w sprawie ze skargi N. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 27 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty kary przepadku korzyści majątkowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., I SA/Kr 1541/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi N. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 27 lipca 2012 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty kary przepadku korzyści majątkowej uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Urzędu Skarbowego w T. z dnia 11 czerwca 2012 r., nr [...], jak również postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2012 r., nr [...]. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym: Sąd Okręgowy w Tarnowie przekazał Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w T. odpisy wyroków orzekających wobec skarżącego przepadek na rzecz Skarbu Państwa korzyści majątkowej pochodzącej z przestępstwa w łącznej kwocie 172.100 zł. Pismem z dnia 24 października 2011 r. skarżący zwrócił się do ww. organu z wnioskiem o rozłożenie kwoty przepadku na raty po 50 zł miesięcznie wskazując, że nie jest w stanie jednorazowo zapłacić opisanej kwoty. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2011 r. organ podatkowy zwrócił podanie skarżącemu wskazując, że organem właściwym do jego rozpoznania jest sąd. Na skutek wniosku skarżącego z dnia 16 listopada 2011 r., postanowieniem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II Ko 211/11 oraz II K 35/09 Sąd Okręgowy w Tarnowie stwierdził swą niewłaściwość w sprawie i przekazał ją do rozpoznania [...] Urzędowi Skarbowemu w T. (data wpływu do organu: 29 grudnia 2011 r.). Także skarżący złożył ponowny wniosek w omawianej sprawie do organu (data wpływu: 16 grudnia 2011 r.). Postanowieniem z dnia 1 marca 2012 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w T. odmówił skarżącemu rozłożenia na raty kary przepadku korzyści majątkowej na rzecz Skarbu Państwa. Organ stwierdził, że nie ma pewności, iż skarżący nie uchybi płatności kolejnych rat. Ponadto organ zauważył, że w kontekście art. 206 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 1997 r., Nr 90, poz. 557), powoływanej dalej jako: "k.k.w." minimalna rata spłaty ww. środka karnego wynosi 14.337,50 zł, co znacznie przekracza dochody gospodarstwa domowego skarżącego. Pismem z dnia 13 marca 2012 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie organu, powołując się m.in. na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wr 817/07. Postanowieniem nr [...] z dnia 30 kwietnia 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie uchylił ww. postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w T. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w T., postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012 r. umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Realizując wytyczne organu drugiej instancji zauważył, że zgodnie z art. 27 k.k.w. podstawą działania administracyjnych organów egzekucyjnych są przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.e.a." oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2009 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a", które jednak nie dają podstaw do rozpatrywania przez organ wniosków o rozłożenie na raty egzekwowanej należności. Na skutek zażalenia skarżącego, zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że za umorzeniem postępowania przemawia brak normy prawa materialnego, pozwalającej na odniesienie się do żądania skarżącego przez skarbowy organ egzekucyjny. Organ odwoławczy wskazał, że działając na zasadzie legalizmu, nie może orzekać bez podstawy prawnej. Pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. N. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie podnosząc, iż ani sąd powszechny ani organ administracji nie rozpoznały jego wniosku z uwagi na swoją niewłaściwość. Zwrócił się do Sądu o rozstrzygnięcie tego sporu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Wskazał, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania była kwestia właściwości organu do rozpoznania wniosku skazanego w postępowaniu karnym o rozłożenie na raty płatności kwoty przepadku oraz istnienie normy prawa materialnego, w oparciu o którą organ egzekucyjny mógłby ewentualnie taki wniosek rozpoznać. Skład orzekający w sprawie odniósł się do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W tym kontekście wskazał, iż organy w niniejszej sprawie stwierdziły, że – skoro na mocy art. 27 k.k.w. i art. 18 u.p.e.a. – mogą prowadzić egzekucję środka karnego nawiązki na rzecz Skarbu Państwa jedynie na podstawie przepisów u.p.e.a. oraz k.p.a., a ustawy te nie konstruują normy materialnej dotyczącej rozłożenia na raty należności z tytułu nawiązki, to postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe przed skarbowymi organami egzekucyjnymi. Sąd pierwszej instancji odwołał się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w zależności od przyczyny, postępowanie może być bezprzedmiotowe w danej sprawie, w innym zaś przypadku postępowanie jest bezprzedmiotowe jedynie przed tym organem jako organem niewłaściwym. W niniejszej sprawie, zdaniem organów administracyjnych, wystąpił drugi ze wskazanych wyżej przypadków bezprzedmiotowości. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie uzasadniając zaskarżone postanowienie wskazał bowiem, że wnioski o rozłożenie na raty nawiązki na rzecz Skarbu Państwa "podlegają rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie karnym wykonawczym", zaś "podstawą prawną rozpatrzenia tych wniosków jest art. 206 § 3 w zw. z § 2 k.k.w.", a następnie powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazał, że organem właściwym do rozpoznania tych wniosków jest sąd pierwszej instancji (w rozumieniu k.k.w.). Skoro bezprzedmiotowość dotyczyć miała tylko postępowania przed określoną kategorią organów, to w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego taka konstatacja obligowała Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie do przeprowadzenia analizy przepisów k.p.a. regulujących konflikty wywołane wątpliwościami co do właściwości organu. Skład orzekający w sprawie odwołał się także do dyspozycji art. 66 § 3 k.p.a. Przepis ten zastosowano względem pierwotnego wniosku skarżącego z dnia 24 października 2011 r. i w tym zakresie działanie organu było prawidłowe. Postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego z dnia 24 października 2011 r. różni się jednak od kontrolowanego tym, że to ostatnie zostało wszczęte na skutek wniosku złożonego do sądu powszechnego. Nadmieniono przy tym, że sąd karny nie jest związany wcześniejszym postanowieniem o uznaniu się przez organ administracyjny za niewłaściwy. Powracając na grunt kontrolowanej sprawy wskazano, iż organ nie mógł w tej sytuacji skorzystać – jak poprzednio – z dyspozycji art. 66 § 3 k.p.a., gdyż w myśl art. 66 § 4 k.p.a. organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. W takiej sytuacji pomimo dokonanej przez organ wykładni przepisów prawa wyznaczających właściwość sądu w sprawie, organ był związany postanowieniem sądu karnego i obowiązany jest sprawę załatwić. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie nie uwzględnił w zaskarżonym postanowieniu normy wynikającej z art. 66 § 4 k.p.a., choć wskazał, że na zasadzie art. 27 k.k.w. skarbowy organ egzekucyjny wykonuje kary i środki karne w trybie u.p.e.a., której art. 18 nakazuje – w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie – stosować przepisy k.p.a. Zaznaczono również, iż obowiązkiem organu administracyjnego, aktualnym w każdej fazie postępowania, jest ustalenie podstawy prawnej. Sąd stanął na stanowisku, że Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie zakwestionował w istocie istnienie normy kompetencyjnej umożliwiającej skarbowym organom egzekucyjnym orzekanie w przedmiocie rozłożenia na raty kwoty nawiązki. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu wnioski płynące z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt I KZP 12/07, która to w sposób ogólny odnosi się do właściwości organu wykonawczego w sprawie tożsamej jak kontrolowana. Jednocześnie jednak Sąd stwierdził, że organ pominął w swoich rozważaniach prawnych konsekwencje postanowienia Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 12 grudnia 2011 r. Mając na uwadze treść art. 66 § 4 k.p.a. zauważono, że istnienie w obrocie prawnym ww. postanowienia modyfikuje treść normy kompetencyjnej – wskazującej organ właściwy do rozstrzygnięcia w przedmiocie rozłożenia na raty zapłaty należności z tytułu nawiązki na rzecz Skarbu Państwa – i to bez względu na jej rzeczywistą treść, a to w ten sposób, że wyklucza uznanie za organ właściwy sądu powszechnego i obliguje skarbowe organy egzekucyjne do rozpoznania omawianego wniosku w oparciu o przepisy k.k.w. Zatem nawet gdyby przyjąć, że z całokształtu obowiązujących przepisów wynika, iż wniosek skarżącego powinien być rozpoznany przez sąd pierwszej instancji w rozumieniu k.k.w., to prawomocne postanowienie sądu powszechnego stwierdzającego swoją niewłaściwość i przekazującego sprawę do rozpoznania skarbowemu organowi egzekucyjnemu czyni ten organ właściwym do rozpoznania wspomnianego wniosku. Inne postępowanie nie tylko narusza art. 66 § 4 k.p.a., ale pozbawia skarżącego ochrony procesowej jego interesu prawnego przejawiającego się w możliwości żądania rozłożenia na raty należności z tytułu środka karnego. Końcowo Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż odmienne rozstrzygnięcie przedmiotowej skargi, doprowadziłoby do naruszenia art. 45 Konstytucji RP, gdyż w istocie zamykałoby skarżącemu prawo do sądu, wyrażone we wskazanym przepisie oraz do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji wniosek skarżącego o udzielenie ulgi po otrzymaniu przez niego prawomocnego postanowienia sądu o uznaniu się za niewłaściwy, powinien zostać rozpoznany przez organy administracyjne. Powinno to w niniejszym przypadku nastąpić nawet w przypadku stwierdzenia, że organy administracyjne nie są właściwe do rozpoznania wniosku, a to z uwagi na konstytucyjną zasadę państwa prawnego. Rozpoznanie tego wniosku nie może przy tym powodować nieważności dokonanego rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę, Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie działając z uwagi na złożenie zażalenia przez skarżącego z dnia 13 marca 2012 r. dokonać powinien, zdaniem składu orzekającego w sprawie, merytorycznej kontroli postanowienia [...] Urzędu Skarbowego w T. z dnia 1 marca 2012 r. Organ odwoławczy powinien zgodnie z wykładnią prawa zawartą w niniejszym uzasadnieniu rozpoznać sprawę respektując zwłaszcza zasadę dwuinstancyjności postępowania, tj. nie tylko odnieść się do zarzutów zażalenia, ale i samodzielnie dokonać właściwych ustaleń faktycznych i prawnych. Na powyżej powołane rozstrzygnięcie Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." w zw. z art. 66 § 4 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ administracyjny powinien rozpatrzyć merytorycznie wniosek skarżącego i pominięciu skutku z tym związanego, a prowadzącego do nieważności postanowienia zgodnie z art. 157 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Gdyby Sąd dokonał prawidłowej kontroli to uznałby, że organ prawidłowo umorzył postępowanie stosując art. 105 § 1 k.p.a. i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaliłby skargi, czego nie uczynił; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: - nieprawidłowe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj.: art. 206 § 2 i § 3 w zw. z art. 49 § 1 k.k.w. w sytuacji, gdy organ administracyjny nie był właściwy do rozpatrzenia sprawy; - nieprawidłowe uznanie, że art. 105 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania; - nieprawidłowe udzielenie wskazań co do dalszego postępowania, a polegających na uznaniu, że organ administracyjny nie może odstąpić od merytorycznego rozpoznania wniosku z powodu swojej niewłaściwości, gdyż jest związany prawomocnym postanowieniem sądu karnego, które modyfikuje normę kompetencyjną tj. art. 66 § 4 k.p.a. i zakazuje zwrot wniosku; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że odstąpienie od merytorycznego rozpoznania sprawy w istocie zamyka skarżącemu prawo do sądu. Wszystkie powyżej wskazane naruszenia miały, zdaniem organu, istotny wpływ na wynik sprawy. Strona przeciwna nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i udziału w rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżony wyrok odpowiada bowiem prawu, a argumenty zawarte w jego uzasadnieniu są przekonujące i znajdują oparcie w powołanych przez Sąd pierwszej instancji przepisach prawa. Słusznie bowiem zauważył Sąd pierwszej instancji, że umorzenie postępowania w przedmiocie rozłożenia na raty kwoty przepadku z uwagi na brak normy materialnoprawnej, pozwalającej na odniesienie się do żądania skarżącego prowadzi do naruszenia art.66 § 4 k.p.a. Można się zgodzić z Dyrektorem Izby Skarbowej, że obowiązujące obecnie przepisy prawa nie regulują w sposób jasny i niewątpliwy trybu rozwiązywania sporów o właściwość między organami administracji a sądami powszechnymi. W takiej sytuacji może się zdarzyć, że sąd administracyjny bądź sąd powszechny, a nawet organ administracji publicznej będą jednostronnie decydować o właściwości sądu powszechnego, administracyjnego bądź właściwości organu w konkretnej sprawie. Może to powodować konieczność rozpoznania sprawy przez sąd lub organ niewłaściwy. Jednakże, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, a co jest także podnoszone w orzecznictwie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 321/06, LEX nr 277299, z dnia 25 kwietnia 2010 r., sygn. akt I PK 142/11, LEX nr 1216841) istniejące regulacje, takie jak art.1991 i art.464 § 1 k.p.c., a także art. 58 § 4 p.p.s.a., art.66 § 4 k.p.a., art.171 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz.613), stanowią swoistą "klapę bezpieczeństwa", pozwalającą na zapobieganie sytuacjom patowym, podobnym do tej, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, polegającej na powstaniu sporu negatywnego między sądami powszechnymi i administracyjnymi, sądami powszechnymi a organami administracji publicznej. Doprowadzają one wprawdzie do tego, że sprawę rozpozna i rozstrzygnie organ lub sąd, który w prawidłowym porządku prawnym nie miałby ku temu podstawy prawnej, ale jednocześnie zapobiegają sytuacji, niedopuszczalnej w punktu widzenia zasady państwa prawa, że strona zostanie pozbawiona ochrony prawnej. Prawidłowo zatem przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że właściwość organu egzekucyjnego do rozpoznania wniosku o rozłożenia na raty przepadku korzyści z przestępstwa, wynikała w tym jednostkowym przypadku z art.66 § 4 w zw. z art.18 k.p.a. Skoro sąd powszechny (w istocie nieprawidłowo) uznał się niewłaściwym do rozpoznania tego wniosku i wskazał organ egzekucyjny jako właściwy, a postanowienie w tym przedmiocie stało się prawomocnie, organ egzekucyjny nie mógł skutecznie uchylić się od rozpoznania podania strony. Podstawę materialnoprawną jego decyzji stanowić będą, jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, art. 206 § 2 i § 3 w zw. z art.49 § 1 k.k.w. Zobowiązany (skarżący) będzie mógł, po wyczerpaniu drogi administracyjnej, poddać decyzję ostateczną kontroli sądu administracyjnego pod kątem jej zgodności z prawem, zachowane zatem zostanie jego prawo do sądu, wynikające z art.45 Konstytucji RP. Podnieść też należy, że dla przyjęcia właściwości organu egzekucyjnego do rozpoznania wniosku istotne jest jedynie, że postanowienie sądu o przekazaniu sprawy organowi administracji jako właściwemu było prawomocne. To, czy skarżący skorzystał z przysługujących mu środków odwoławczych od postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego własną niewłaściwość i kierującego sprawę do organu administracji, nie ma znaczenia. Strona ma prawo, a nie obowiązek korzystania ze środków odwoławczych. Jeżeli sąd wskazał jej organ administracji jako właściwy do rozpoznania wniosku o rozłożenie na raty przepadku korzyści z przestępstwa, to miała prawo zastosować się do tego rozstrzygnięcia i uzyskać ochronę prawną. Konieczność rozpoznania sprawy sądowej przez organ administracji publicznej z uwagi na spełnienie przesłanek z art.66 § 4 k.p.a. powoduje, że wydana przez ten organ decyzja nie będzie dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.66 § 4 k.p.a. i art.105 §1 k.p.a i art.151 p.p.s.a. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przepis ten sąd może naruszyć, gdy w uzasadnieniu nie wskaże i nie wyjaśni podstawy prawnej. Jeżeli natomiast poda niewłaściwą podstawę rozstrzygnięcia, wówczas dopuści się naruszenia prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które w tej sprawie powołał jako mające zastosowanie. W tym przypadku uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie niezbędne, wymienione w art.141 § 4 p.p.s.a. elementy, jest spójne i kompletne. Wskazania co do dalszego postępowania są jednoznaczne i możliwe do wykonania. Sąd – z powodów wskazanych wyżej -nie naruszył także art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.45 Konstytucji. Mając na względzie powyższe na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono.