VII SA/Wa 1668/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I. C. oraz A. K. wspólniczek – [...] s.c. w [...] na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] października 2011 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] nałożył na podstawie art. 122 ustawy z dnia 17 października 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954) grzywnę w celu przymuszenia na I. C. i A. K. prowadzące działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. I. C., A. K.. Po rozpoznaniu wniosku złożonego przez I. C. i A. K. postanowieniem znak: [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu grzywny. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowienie to w żaden sposób nie narusza art. 156 kpa, zaś postanowienie w celu przymuszenia zostało wydane prawidłowo dla wyegzekwowania obowiązku niepieniężnego polegającego na zakazie eksploatacji budynku przy ul. [...] w [...] jako domu opieki dla osób starszych. Po rozpatrzeniu zażalenia I. C. i A. K. Komendant Główny Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie znak: [...] z dnia [...] maja 2012 r. podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. C. i A. K. wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji sąd dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona. Skarga została uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające naruszają przepisy postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej znak: [...] z dnia [...] maja 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], którym organ ten odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia znak: [...] z dnia [...] października 2011 r. nakładającego na I. C. i A. K. prowadzące działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. I. C., A. K. grzywnę w celu przymuszenia. Postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte na wniosek I. C. i A. K.. Rzeczą organu było sprawdzenie, czy postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. nie posiadało wad wymienionych w art. 156 kpa, ze szczególnym uwzględnieniem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W większości przypadków pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów prawa materialnego zaś w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego tylko niektóre przypadki ze względu na istnienie trybu wznowienia postępowania mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przypisanie decyzji wady rażącego naruszenia prawa w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ustalonym rozstrzygnięciem sprawy. W dalszym ciągu o rażącym naruszeniu można mówić, gdy w sposób oczywisty nie zastosowano przepisów postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien przeanalizować przebieg postępowania egzekucyjnego pod tym kątem. Przede wszystkim należał zbadać czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) dalej zwanej EgAdmU. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej EgAdmU, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 EgAdmU). Stosownie do art. 15 § 1 EgAdmU, egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenie tego upomnienia. Jak stanowi art. 26 § 1 EgAdmU, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli zaś wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 EgAdmU). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 §5 pkt 1 EgAdmU) lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Co do zasady, "chwilą wszczęcia egzekucji" w rozumieniu art. 26 § 5 EgAdmU jest dzień (konkretna data dniowa), w którym dochodzi do prawem określonego zdarzenia wywołującego w myśl tej regulacji określony w niej skutek w postaci wszczęcia egzekucji (wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1298/06). Brak doręczenia tytułu wykonawczego oznacza, że egzekucja nie została wszczęta, czego następstwem jest z kolei brak podstaw prawnych do podejmowania jakichkolwiek działań, które mogą nastąpić wyłącznie w toku postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 26 § 5 EgAdmU dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymaga doręczenia tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy będący podstawą egzekucji administracyjnej jest dokumentem urzędowym, niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. Akt II OSK 146/06). Ponadto brak w postanowieniu wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli. Organ egzekucyjny winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia winien przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 43/07). Uzasadnienie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia powinno być zatem szczególnie wnikliwe, aby nie można było zarzucić dowolności w jego podejmowaniu. W dalszym ciągu szczegółowe uzasadnienie wysokości nałożenia grzywny służy realizacji zasady celowości i słuszności w postępowaniu organu egzekucyjnego. W zakresie oceny przebiegu postępowania, a także wad materialnoprawnych postanowienia o nałożeniu grzywny organy nie wypowiedziały się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z tego względu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien stwierdzone naruszenia prawa poddać ocenie dla stwierdzenia czy są to wady rażące uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Rażące naruszenie prawa stanowi bowiem kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Charakter naruszenia może być uznany za rażące naruszenie jedynie wówczas, gdy akt wydany przez organ i skutki jakie wywołuje nie może być zaakceptowany jako wydany przez organ praworządnego państwa. Powyższe wskazania organ winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Sąd orzekł jak sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.