II GSK 1852/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Sz.-P. P. K. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Po 746/10 w sprawie ze skargi Sz.-P. P. K. Spółki z o.o. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 19 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Po 746/10, oddalił skargę Sz.-P. P. K. sp. z o.o. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2010 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie wierzyciela o uznaniu za bezzasadne zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Biuro Strefy Parkowania w G. działając jako wierzyciel z upoważnienia Prezydenta miasta G. [...] października 2009 r. wystawiło tytuł wykonawczy o numerze [...], określając jako zobowiązanego Sz.-P. P. K. sp. z o.o. w P. (dalej określane jako "[...]"), obejmujący należność 100 zł z tytułu opłaty dodatkowej za dwukrotne nieuiszczenie opłaty drogowej za parkowanie pojazdu samochodowego na drogach publicznych. Tytuł ten został przesłany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sz. do realizacji. [...] wniosło zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podniosło wadliwości tytułu wykonawczego polegające na niepodaniu podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji (art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.e.a."), niewskazanie w pouczeniu organu, do którego można wnieść zarzuty (art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.), nieistnienie obowiązku z uwagi na brak wskazania czy parkowanie było w miejscu wyznaczonym do parkowania (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.). Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. wierzyciel, nie uznał zarzutów za zasadne. [...] wniosło zażalenie na postanowienie wierzyciela do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., podtrzymując dotychczasowe zarzuty. Postanowieniem z [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Odnośnie zarzutu niepodania prawidłowej podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji z art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Kolegium uznało, że w rubryce 29 tytułu wykonawczego wpisano właściwe przepisy prawa, z których wynikał obowiązek egzekucyjny. Zapisy te były wystarczające i nie budziły wątpliwości co do tego z jakiego tytułu należność była egzekwowana. Brak podania miejsca publikacji uchwały rady miejskiej nie miał znaczenia w postępowaniu egzekucyjnym, bowiem tytuł wykonawczy zawierał treść obowiązku i jego podstawę prawną. Odnośnie zarzutu z art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., tj. braku właściwego pouczenia zobowiązanego o przysługującym mu, w terminie 7 dni, prawie zgłoszenia zarzutów Kolegium wskazało, że takie pouczenie znalazło się na drugiej stronie tytułu wykonawczego i mimo że nie podano właściwego organu egzekucyjnego do którego należało wnieść zarzuty, to dane organu wynikały z treści tytułu wykonawczego, [...] wniosło zarzuty prawidłowo, natomiast sam tytuł wykonawczy wystawiono zgodnie z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie MF z 22 listopada 2001 r.". W ocenie SKO obowiązek podlegający egzekucji niewątpliwie istniał, ponieważ pojazd [...] zaparkowano bez wniesienia należnej opłaty w Strefie Płatnego Parkowania w G. przy ul. [...]. Strefa, o której mowa, obejmuje m.in. ul. [...], co wynika z załącznika nr 1 do uchwały nr XVII/162/2003 Rady Miasta Gniezna z dnia 5 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w Gnieźnie, stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie Płatnego Parkowania, określenia sposobu pobierania opłat oraz wysokości opłaty dodatkowej (Dz. U. Woj. Wielkop. z 16 grudnia 2003 r. Nr 195, poz. 3674 ze zm.) dalej powoływanej jako "uchwała Rady Miasta Gniezna z 5 grudnia 2003 r.". Zdaniem SKO [...] było podmiotem zobowiązanym w tej sprawie, ponieważ jako właściciel pojazdu nie wskazało innej osoby, która by faktycznie użytkowała samochód i zaparkowała go w Strefie bez wniesienia należnej opłaty. Gdyby zostało to wykazane, zobowiązanym do uiszczenia opłaty byłby faktyczny użytkownik samochodu. [...] złożyło skargę na powyższe postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Wniosło o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Powtórzyło wcześniejsze zarzuty oraz dodatkowo wskazało, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu nieustalenia przebiegu dróg gminnych. Wyrokiem z 19 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ II instancji słusznie zwrócił uwagę, iż tytuł wykonawczy sporządzono na obowiązującym druku, zgodnym z wymaganiami rozporządzenia MF z 22 listopada 2001 r. Wbrew twierdzeniom [...] rację miał w tej sprawie wierzyciel i organ odwoławczy, iż powołane w rubryce 29 tytułu wykonawczego przepisy prawa były wystarczające do określenia podstawy prawnej obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie i nie budziły wątpliwości z jakiego tytułu należność była egzekwowana. Przepisy te określają wszystkie istotne cechy obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania tj. podmiot, na którym ciąży ten obowiązek, okoliczności w których obowiązek ten się aktualizuje i jego zakres. Jest to więc obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 1 u.p.e.a, co słusznie wskazał wierzyciel. Niepowołanie właściwej uchwały Rady Miasta Gniezna w sprawie wprowadzenia opłat za parkowanie samochodów nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ podane w treści tytułu wykonawczego przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.d.p." stanowiły wystarczającą podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się właściwa uchwała Rady Miasta Gniezna z 5 grudnia 2003 r., zatem akt ten został faktycznie uchwalony. Niepodanie zaś miejsca publikacji uchwały, nie miało znaczenia dla postępowania egzekucyjnego. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. okazał się nieusprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut nasuszenia art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., bowiem choć w treści zawartego w tytule wykonawczym pouczenia o prawie wniesienia zarzutów nie było informacji do jakiego organu należy je wnieść, to [...] wniosło zarzuty prawidłowo, do właściwego naczelnika urzędu skarbowego w Sz. Nie poniosło więc żadnej szkody na skutek niewyczerpującego pouczenia. Strona nie wykazała także istotnego wpływu tego naruszenia prawa na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 33 pkt 4 u.p.e.a. przez błąd co do osoby zobowiązanego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. do wniesienia opłat za postój pojazdu bądź opłat dodatkowych w związku z parkowaniem pojazdu zobowiązany jest kierowca korzystający ze strefy płatnego parkowania. Może nim być właściciel, jak też osoba, która faktycznie włada samochodem. Mając na uwadze treść tego przepisu i poglądy orzecznicze sądów administracyjnych Sąd ocenił, że zobowiązanym z tytułu poniesienia opłaty jest właściciel pojazdu, chyba że wskaże faktycznego użytkownika swego pojazdu. [...] nigdy nie wskazało faktycznego użytkownika pojazdu, zatem wskazanie jako zobowiązanego właściciela pojazdu było prawidłowe. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że ul. [...], gdzie zaparkowano pojazd [...], należy, zgodnie z uchwałą Rady Miasta Gniezna z 5 grudnia 2003 r. do Strefy Płatnego Parkowania w tym mieście. Ponadto stosownie do uchwały nr XXXVIII/373/2002 Rady Miasta Gniezna z dnia 18 czerwca 2002 r. w sprawie zaliczenia dotychczasowych ulic powiatowych do kategorii dróg gminnych w Gnieźnie (Dz. U. Woj. Wielkop. z 12 lipca 2002 r. Nr 96, poz. 2367) dalej powoływanej jako "uchwała Rady Miasta Gniezna z 18 czerwca 2002 r." ul. [...] ma ustalony przebieg, liczy 366 m, zalicza się do kategorii dróg gminnych i jest objęta płatnym parkowaniem, a miejsca wyznaczone w strefie parkowania przebiegają w pasie drogowym. Z tego powodu, zdaniem Sądu, organy nie naruszyły wskazywanych przez [...] art. 33 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 ust. 3 u.d.p. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...]. Zaskarżyło wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." [...] zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędną ocenę podstaw do zastosowania następujących przepisów u.p.e.a.: 1. art. 33 pkt 10 – niespełnienie wymogu art. 27 § 1 pkt 3 tj. akceptacja przez Sąd braku podania w tytule wykonawczym podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, 2. art. 33 pkt 10 – niespełnienie wymogu art. 27 § 1 pkt 9 tj. akceptacja przez Sąd braku prawidłowego pouczenia w tytule wykonawczym, że zgłoszenie zarzutów następuje do organu egzekucyjnego, 3. art. 33 pkt 4 (błąd co do osoby zobowiązanego) w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. – akceptacja przez Sąd poglądu, że osoba prawna (spółka z o.o.) jest korzystającym z dróg publicznych w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. i jest zobowiązana do zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie w przypadku braku możliwości ustalenia, kto konkretnie parkował pojazdem samochodowym w strefie płatnego parkowania, 4. art. 33 pkt 1 (nieistnienie obowiązku) – akceptacja przez Sąd poglądu, że samo parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania rodzi obowiązek wnoszenia opłaty w sytuacji, gdy z art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. jednoznacznie wynika, że opłaty pobiera się tylko w wyznaczonych miejscach a miejsca te wyznacza organ właściwy do zarządzania ruchem w uzgodnieniu z zarządcą drogi; II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 3 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ul. [...] ma ustalony przebieg. Uzasadniając zarzuty [...] stwierdziło, że tytuł wykonawczy zawiera niedookreśloną podstawę prawną, ponieważ niepowołanie obok przepisów u.d.p. właściwej uchwały Rady Miasta Gniezna odnośnie strefy płatnego parkowania, może oznaczać, iż strefa taka nie została ustanowiona. Fakt, że właściwa uchwała w tym przedmiocie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego znaczenia, a niepodanie dziennika urzędowego publikacji uchwały, czyni ją – za orzecznictwem sądów administracyjnych – nieważną, więc powołana w rubryce 29 tytułu wykonawczego uchwała, nigdzie niepublikowana, nie może stanowić podstawy obowiązku egzekucyjnego. W tym kontekście [...] uznało także, że wzór tytułu wykonawczego, nakazujący w rubryce 29 wpisać tylko akt normatywny jako podstawę egzekwowanego obowiązku, bez obowiązku powołania tam aktu prawa miejscowego, powoduje niezgodność wzoru w tym zakresie z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji nie jest związany rozporządzeniem MF z 22 listopada 2001 r. i dostrzegając niezgodność rozporządzenia z ustawą powinien odmówić jego zastosowania, natomiast wierzyciel powinien mimo to prawidłowo wpisać podstawę prawną egzekwowanego obowiązku. Ponadto z powodu niezgodności wzoru, o którym mowa w rozporządzeniu, z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. – Sąd niewłaściwe przyjął, że brak prawidłowego pouczenia z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. nie był niezgody z prawem. Zdaniem [...] postępowanie wyjaśniające kto parkował pojazd w płatnej strefie powinien przeprowadzić wierzyciel, czyli Prezydent Miasta Gniezna. Sąd nie wziął tego pod uwagę, więc naruszył prawo. Aby nastąpiła konieczność wniesienia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania pojazd musi parkować w wyznaczonym miejscu strefy. Z żadnego dokumentu w sprawie nie wynika, żeby pojazd parkował w wyznaczonym miejscu w strefie płatnego parkowania. Wnoszące skargę kasacyjną [...] argumentowało też, że ul. [...] nie ma ustalonego przebiegu w myśl art. 7 ust. 3 u.d.p. Nie jest wystarczające, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, oparcie jej przebiegu na uchwale Rady Miasta Gniezna z 18 czerwca 2002 r. Nieustalony prawidłowo przebieg ul. [...] powoduje, że nie można nałożyć opłaty lub opłaty dodatkowej za parkowanie samochodów w strefie płatnego parkowania. SKO w P. skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosło o oddalenie tej skargi. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba, że u.p.e.a. określa postępowanie i środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną w przypadku, gdy zobowiązani uchylają się od ich wykonania. Egzekucją administracyjną objęte są m.in. należności pieniężne przekazane do tej egzekucji na podstawie innych ustaw. Jedną z takich ustaw jest u.d.p., która w art. 40d ust. 2 przewiduje ściągnięcie w drodze egzekucji administracyjnej opłat dodatkowych przewidzianych w art. 13f ust. 1 u.d.p. za parkowanie w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty. Podstawę prawną działania organu egzekucyjnego stanowi w takim przypadku art. 13f ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 40d ust. 2 u.d.p. W sprawach dotyczących opłat dodatkowych przewidzianych za parkowanie w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty egzekucja administracyjna poprzedzona jest przesłaniem zobowiązanemu upomnienia zawierającego wezwanie do uregulowania należności na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., bada z urzędu dopuszczalność prowadzenia egzekucji, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zatem zgodnie z § 2 bada jedynie, czy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy podlega egzekucji administracyjnej oraz czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi z art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a., bowiem organ egzekucyjny działa na podstawie tytułu wykonawczego i dołączonych do niego dokumentów (wniosek wierzyciela, upomnienie). Treść tytułu wykonawczego określa art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a., a wzór tytułu wykonawczego cytowane wyżej rozporządzenie MF z 22 listopada 2001 r. Zgodnie z art. 33 pkt 10 u.p.e.a. zobowiązany może podnieść zarzut, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów z art. 27 u.p.e.a. Mając na uwadze całokształt powyższych uregulowań oraz okoliczność, że etap postępowania egzekucyjnego nie służy badaniu zasadności egzekwowanego obowiązku, uznać należy, iż wszystkie wymienione w ustawie wymagania co do treści tytułu wykonawczego muszą być interpretowane ściśle, a badanie ich spełnienia nie ma na celu podważenia zasadności obowiązku. Art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. obliguje wierzyciela do wskazania podstawy prawnej prowadzenia egzekucji, nie natomiast podstawy prawnej powstania egzekwowanego obowiązku. Zatem wierzyciel musi wskazać w tytule wykonawczym na podstawie jakich przepisów prawa prowadzenie egzekucji administracyjnej jest dopuszczalne, ale nie musi wskazać wszystkich przepisów prawa, które legły u podstaw powstania egzekwowanego obowiązku. W badanym tytule wykonawczym prawidłowo wskazane zostały w poz. 29 – art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 u.d.p. jako podstawa prawna powstania należności z mocy prawa (bez konieczności wydawania orzeczenia lub składania deklaracji) oraz w poz. 42 – art. 40d u.d.p. jako podstawa prawna prowadzenia egzekucji administracyjnej wskazanych wyżej należności powstałych z mocy prawa. Zarzuty kasacyjne dotyczące wadliwości tytułu wykonawczego, co do wskazania podstawy prawnej prowadzenia egzekucji, są więc nieuzasadnione. Z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wnoszone są do organu egzekucyjnego, zaś art. 34 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny po uzyskaniu stanowiska wierzyciela rozpatruje zarzuty. Zatem z powołanych przepisów prawa wynika wprost, że zarzuty należy wnieść do organu egzekucyjnego. W poz. 7 tytułu wykonawczego wskazany jest organ egzekucyjny, do którego skierowany został tytuł wykonawczy. W poz. 66 wskazany jest ponownie organ egzekucyjny, który skierował tytuł wykonawczy do egzekucji. Pouczenie, zawarte w poz. G druku będącego wzorem tytułu wykonawczego zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia MF z 22 listopada 2001 r., w powiązaniu z treścią ustawy i treścią tytułu wykonawczego, jest zgodne z prawem i wystarczające do uzyskania wiedzy w jaki sposób, w jakim terminie i do kogo wnieść zarzuty. O tym, że jest ono wystarczające najlepiej świadczy fakt, że zobowiązany wniósł zrzuty w sposób prawidłowy. Zarzut kasacyjny dotyczący wadliwości pouczenia jest więc nieuzasadniony. Nie jest także uzasadniony zarzut dotyczący błędnego wskazania osoby zobowiązanego. W sprawie jest niesporne, że [...] jest właścicielem pojazdu, który parkował w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty. Trafny jest pogląd organu i Sądu pierwszej instancji, że w świetle treści art. 13 ust. 1 u.d.p. korzystającym z drogi publicznej, zobowiązanym do ponoszenia opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jest przede wszystkim właściciel pojazdu. Dopiero, kiedy właściciel pojazdu wykaże, że z należącego do niego pojazdu korzystał inny wskazany przez niego podmiot, który korzystał z drogi publicznej parkując w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty, obowiązek uiszczenia opłaty może obciążyć tego użytkownika drogi. We wszystkich innych przypadkach opłatę ponosi właściciel pojazdu (por. wyrok NSA z 11 marca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1514/08, wyrok NSA z 18 sierpnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 591/08). Zatem na właścicielu pojazdu spoczywa ciężar wykazania, że z drogi korzystał inny podmiot, który jest zobowiązany do poniesienia opłaty. W sprawie niniejszej przedsiębiorstwo tego nie wykazało, zatem omawiany zarzut kasacyjny jest nieusprawiedliwiony. Nie jest także uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 33 pkt 1 u.p.e.a przez uznanie, że samo parkowanie w strefie płatnego parkowania rodzi obowiązek opłat. Jak wskazano wyżej organ egzekucyjny nie bada zasadności i wymagalności obowiązku. Na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. zobowiązany może natomiast wnieść zarzut nieistnienia obowiązku. Aby taki zarzut mógł być skuteczny zobowiązany musiałby wykazać, że obowiązek nie istnieje. W sprawie niniejszej zobowiązany musiałby zatem wykazać, że parkował w strefie płatnego parkowania, ale nie na miejscu wyznaczonym do płatnego parkowania. Taka okoliczność nie została jednak przez zobowiązanego wykazana, ani nawet podniesiona. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 u.d.p. przez błędną wykładnię. Wskazany przepis stanowi, że ustalenie przebiegu dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Mając na uwadze, że wykładnia przepisu prawa to wyjaśnienie sposobu jego rozumienia, uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 7 ust. 3 u.d.p., co czyni nietrafnym omawiany zarzut kasacyjny. Formułując zarzut wnoszące skargę kasacyjną [...] nie wyjaśniło ponadto, jaki jest związek wymienionego przepisu prawa z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym i zarzutami egzekucyjnymi, co czyni zarzut niekompletnym. Zauważyć też trzeba, że mylny jest pogląd skarżącego kasacyjnie, iż to sąd administracyjny powinien prowadzić jakiekolwiek ustalenia, co do kategorii drogi i ustalenia jej przebiegu. Sąd administracyjny nie czyni bowiem żadnych własnych ustaleń, a jedynie kontroluje prawidłowość działań organów administracji. Sąd trafnie zaakceptował ustalenie, że w świetle uchwały Rady Miasta Gniezna z 18 czerwca 2002 r. ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] jest drogą gminną, a zgodnie z uchwałą Rady Miasta Gniezna z 5 grudnia 2003 r. parkowanie na tej ulicy jest płatne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.