II SA/Gl 800/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie podjęcia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę oddala skargę. Na wniosek M. P. wszczęte zostało postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynków wielorodzinnych z garażami na działkach nr 1, 2, 3 w M. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało ono zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta M. z [...] r. nr [...] do czasu ostatecznego zakończenia postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M.. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta M. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. W uzasadnieniu podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z [...] r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykonywania robót na działkach objętych wnioskiem stwierdzając, że zakres prac pokrywa się z przedmiotem udzielonej decyzją zgody na wycięcie drzew oraz ze zgłoszeniem prowadzenia robót rozbiórkowych. Zażalenie na postanowienie o podjęciu postępowania wnieśli M. B., D. W., K. C. i B. B., reprezentowani przez pełnomocnika r. pr. Z. N.. Podniesiono w nim, że jakkolwiek organ nadzoru budowlanego odmówił wszczęcia postępowania, to odmowa ta została zaskarżona i nie jest ostateczna. W konsekwencji nie została spełniona przesłanka podjęcia zawieszonego postępowania. Do zażalenia dołączono pełnomocnictwa udzielone przez K. C., D. W. i B. B.. Natomiast w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z [...]r. (k. 46) udzielone r. pr. Z. N. przez M. B. do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym i sądowym w sprawach związanych z budową przedmiotowych budynków. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. Wojewoda [...] orzekł o niedopuszczalności zażalenia. W podstawie prawnej podał przepis art. 134, 123 i 144 k.p.a. W uzasadnieniu natomiast wyjaśnił, że po nowelizacji obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, iż zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Regulacja ta oznacza, że nie jest dopuszczalne zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Wskazano, że takie rozumienie przepisu art. 101 § 3 k.p.a. znajduje potwierdzenie w aktualnych komentarzach do kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast błędne pouczenie przez organ I instancji o możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie ma wpływu na dopuszczalność wniesienia zażalenia. Wojewoda podał także, że jakkolwiek z treści zażalenia wynika, że zostało ono wniesione także w imieniu M. B., to pełnomocnik nie dołączył wymaganego pełnomocnictwa. W skardze do sądu administracyjnego M. B., reprezentowany przez r. pr. Z. N., wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody [...], zarzucając mu naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania nie przysługuje zażalenie. W uzasadnieniu wskazano, że stanowisko Wojewody stoi w sprzeczności z uchwałą 7 sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/2000, która jednoznacznie rozstrzygnęła o dopuszczalności zażalenia na podjęcie zawieszonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo zauważono, że powołana w skardze uchwała z [...] r. dotyczyła art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji i nie ma charakteru wiążącego dla interpretacji tego przepisu po nowelizacji kodeksu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Kwestia ta, pomimo dokonanej zmiany brzmienia przepisu art. 101 § 3 k.p.a. jest w orzecznictwie nadal różnie rozstrzygana, czego przykładem mogą być wyroki WSA w Krakowie z 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11 oraz WSA w Łodzi z 29 lipca 2011 r., sygn. II SA/Łd 626/11. W pierwszym z nich sąd stanął na stanowisku, że przedmiotem zażalenia może być jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz odmowie jego podjęcia, natomiast postanowienia, których przedmiotem jest podjęcie zawieszonego wcześniej postępowania są niezaskarżalne. W drugim natomiast stwierdzono, że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie w sprawie podjęcia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, albowiem nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a., nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia, wobec czego aktualność zachowuje także uchwała NSA z 22 maja 2000 r. Drugiego z przedstawionych stanowisk nie można jednak z przekonaniu orzekającego Sądu zaaprobować, albowiem bazuje ono na założeniu, że wprowadzona zmiana art. 101 k.p.a. nie skutkuje żadną zmianą stanu prawnego, co poddaje w wątpliwość celowość zmian wprowadzonych przez ustawodawcę. Uchwała NSA z 22 maja 2000 r. doprowadziła do ujednoliconej interpretacji art. 101 k.p.a. W dacie jej podejmowania art. 101 § 1 i 3 stanowił, że o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony, a na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Źródłem wątpliwości interpretacyjnych był zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" i jego zakres – czy obejmował on tylko postanowienia zawieszające bieg postępowania, pomijając postanowienia nie tamujące rozpoznania sprawy, czy też dotyczył wszystkich postanowień dotyczących zawieszenia. Jak wskazano w powoływanej uchwale, w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego może chodzić o następujące rozstrzygnięcia: a) o zawieszeniu postępowania administracyjnego, b) o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, c) o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, d) o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Z art. 101 § 3 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, stanowiącym, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie" w ocenie NSA nie wynikało, aby ustawodawca ograniczał prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. NSA przyjął, że gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to w cytowanym przepisie. Skoro zatem w przepisie tym nie ma żadnych ograniczeń co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom przysługuje zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania, w tym na postanowienie organu I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Pod wpływem podjętej przez NSA uchwały, taka też była praktyka stosowania przepisu art. 101 § 3 k.p.a. Jej akceptacja przez ustawodawcę nie wymagała zatem wprowadzania żadnych zmian do brzmienia przepisu. Do zmiany takiej jednak doszło. Ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), zwaną dalej ustawą zmieniającą, znowelizowano art. 101 § 1 i § 3. W brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 1 i § 3 stanowi, że o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony (§ 1), a na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Dotychczasowy zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" został zatem uzupełniony w art. 101 § 1 o zwrot "w sprawie podjęcia postępowania". W przekonaniu Sądu wynikiem takiej zmiany jest to, że ustawodawca wyodrębnił dwie grupy rozstrzygnięć: jedna dotyczy fazy zawieszenia, zaś druga fazy podjęcia uprzednio zawieszonego postępowania. W każdej z nich jest możliwe rozstrzygnięcie albo pozytywne (zawieszająca lub podejmujące zawieszone postępowanie), albo negatywne (odmowne, o odmowie zawieszenia czy odmowie podjęcia). Niewątpliwie, na podstawie art. 101 § 1 k.p.a. istnieje obowiązek organu zawiadomienia stron o każdym z takich rozstrzygnięć, niezależnie od jego treści. Wprowadzone w art. 101 § 1 k.p.a. rozróżnienie między postanowieniem w sprawie zawieszenia i w sprawie podjęcia postępowania ma wpływ na rozumienie norm art. 101 § 3 k.p.a. W przekonaniu Sądu, w odniesieniu do fazy podjęcia postępowania nie można mówić o aktualności uchwały NSA z 22 maja 2000 r. Ustawodawca bowiem wprost postanowił, że zaskarżeniu podlegają postanowienia w sprawie zawieszenia (zawieszenia i odmowy zawieszenia) oraz odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W stosunku do fazy podjęcia uprzednio zawieszonego postępowania wprost dopuszczono zatem jedynie zażalenia na postanowienie negatywne, odmawiające podjęcia, czyli utrzymujące stan zawieszenia. Skoro ustawodawca nie postanowił po zmianie przepisu, że zażalenie przysługuje na postanowienie "w sprawie podjęcia", ale na postanowienie o odmowie podjęcia, to należy przyjąć, że skutkiem znany prawa jest niezaskarżalność drugiego z postanowień możliwych do wydania "w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania", czyli postanowienia o podjęciu. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, może być zaskarżone w odwołaniu od decyzji. Bazując na przedstawionej wyżej argumentacji, Sąd doszedł do wniosku, że wydane przez Wojewodę [...] postanowienie nie narusza prawa, w szczególności art. 101 § 3 k.p.a. w związku z art. 141 § 1 k.p.a. i art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Prawidłowo uznając, że na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania kodeks nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia, wojewoda zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności takiego zażalenia. Wadliwe natomiast jest stanowisko Wojewody, że Skarżący nie złożył na etapie zażalenia pełnomocnictwa do reprezentowania go przez radcę prawnego składającego zażalenie. Pełnomocnictwo takie było złożone wcześniej i znajduje się w aktach sprawy. Pełnomocnik był wobec tego uprawniony do reprezentowania wszystkich osób składających zażalenie i w taki też sposób działał. Stanowisko Wojewody bazuje zatem na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, co stanowi efekt naruszenia przez ten organ przepisu postępowania, obligującego do należytego ustalenia stanu faktycznego. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, nie ograniczyło także skarżącego w możliwości wniesienia skargi, wobec czego nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak takiego wpływu nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.