II SA/Po 1003/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w dniu 27 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym skargi D. M. na uchwałę Senatu Uczelni A. z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie statutu Uczelni A. postanawia odrzucić skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Pismem z dnia 15 czerwca 2012 r., sprecyzowanym następnie w piśmie z dnia 22 października 2012 r., D. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uznania "działalności Rady Wydziału [...]Uczelni A w kadencji [...]2008-[...]2012 i od [...]2012 r. za (nowa czteroletnia kadencja) w dwóch różnych składach osobowych (w odniesieniu do profesorów i doktorów habilitowanych) – czyli odbywania posiedzeń nadzwyczajnych (tzw. naukowych) i zwyczajnych (tzw. administracyjnych)" za niezgodną z art. 67 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.) - pkt 1 pisma z dnia 22 października 2012 r. Skarżący wniósł nadto o stwierdzenie nieważności członkostwa w Radzie Instytutu [...] M. G. [...] argumentując, iż osoba ta nie jest tytularnym profesorem lub doktorem habilitowanym, jak również nie została wybrana przez doktorów na ich przedstawiciela w Radzie z uwagi na naruszenie powołanego przepisu (pkt 2 pisma z dnia 22 października 2012 r.). Skarżący wniósł również o stwierdzenie, że w powyższych kwestiach Statut Uczelni jest sprzeczny z powołaną ustawą (pkt 3 pisma z dnia 22 października 2012 r.). Skarżący zakwestionował ponadto opinie wydane w jego sprawie na posiedzeniach Rady Wydziału [...] w dniach [...] i [...] czerwca 2012 r. (pkt 4 i 5 pisma z dnia 22 października 2012 r. ). Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu tak sprecyzowane skargi zostały rozdzielone i zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami. W zakresie dotyczącym Statutu Uczelni A (dalej: [...] [Uczelnia]) stanowiącego załącznik do uchwały Senatu Uczelni nr [...] z dnia [...] 2006 r. (tj. [...] [publikator] Uczelni nr [...] poz. [...] z dnia [...] 2010 r. – dostępny na stronach internetowych Uczelni), skarga D. M. zarejestrowana została pod sygnaturą II SA/Po 1003/12 i stanowi przedmiot niniejszego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w jego ocenie Rada Wydziału powinna być jedna, złożona z pracowników nauki oraz wybranych przedstawicieli innych grup zawodowych. Tymczasem eliminuje się część samodzielnych pracowników nauki z zasiadania w Radzie Administracyjnej, będącej ciałem równoległym do Rady Naukowej, które to Rady należy zastąpić jedną Radę Wydziału. Dlatego też skarżący został pozbawiony prawa do udziału w posiedzeniach zwyczajnych Rady Wydziału. Wskazał, iż taki sposób procedowania wynika z postanowień Statutu Uczelni, które w tym zakresie naruszają przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym. W odpowiedzi na skargę opatrzonej datą 18 czerwca 2012 r., uzupełnionej następnie pismem z dnia 8 listopada 2012 r., Rektor Uczelni A wniósł o jej odrzucenie w zakresie wszystkich zgłoszonych zarzutów. Podniesiono, że skarżący nie wskazał organu jako strony postępowania, także w zakresie punktu 3 z pisma z dnia 22 października 2012 r. W zakresie dotyczącym tego punktu - skargi na Statut Uczelni, Rektor podniósł, że statut uczelni publicznej jest uchwalany na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Statut uchwala senat będący organem kolegialnym uczelni, a wskazane przepisy nie przewidują kontroli sądowej w odniesieniu do treści statutu. Skarga w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej p.p.s.a.) skarga do sądu administracyjnego przysługuje na: (1) decyzje administracyjne, (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty, (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty bądź też czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, (6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, (7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 6, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, (8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, oraz na (9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-5. Statut uczelni publicznej nie należy do żadnej z wymienionych kategorii, w szczególności nie należy do innych niż określone w pkt 1-3 aktów bądź też czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Statut uczelni publicznej stanowi tzw. prawo wewnętrzne (zakładowe) i choć ma normatywny charakter, nie jest źródłem powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego. Z kolei uczelnie publiczne nie mają charakteru organu administracji publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz raczej stanowią zakład administracyjny, czyli jednostkę organizacyjną powołaną do wykonywania określonych zadań publicznych. Szkoły wyższe, do których należy Uczelnia A, działają w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.). Z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania organów uczelni, istotne jest, że uczelnie wyższe mają charakter samorządny i korporacyjny oraz, że działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych (art. 4 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 70 ust. 5 Konstytucji RP), ich organy nie są organizacyjnie ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Organy administracji państwowej mogą zatem kontrolować i unieważniać orzeczenia organów uczelni tylko na zasadach przewidzianych w Prawie o szkolnictwie wyższym. Także sądowoadministracyjna kontrola aktów lub czynności podejmowanych przez takie podmioty musi być wprost umocowana w konkretnym przepisie ustawy. Zgodnie bowiem z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Rodzaj zaskarżalnych aktów odnoszących się do funkcjonowania uczelni publicznej przewidują przepisy art. 36 ust. 1, art. 207 ust. 1 i 4, art. 221. A contrario, w przypadkach nie objętych hipotezami tych przepisów skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Z uwagi na przedmiot rozpatrywanej sprawy, podstawowe znaczenie ma art. 36 ust. 1 tej ustawy, stanowiący, iż minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór państwowy nad uczelniami. Nadzór ten ma charakter wyłącznie nadzoru prawnego - czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu, dotyczy przy tym zarówno indywidualnych, jak i generalnych rozstrzygnięć rektora i senatu szkoły wyższej. (tak: uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 12 lutego 1998 r. III ZP 46/97 lex 32903, która zachowała aktualność na gruncie obowiązującej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym). Zgodnie z powołanym przepisem minister stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni (najwyższym organem kolegialnym uczelni jest senat, do którego kompetencji należy uchwalanie statutu uczelni -art. 56 powołanej ustawy) lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w razie stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie 2 miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego (art. 36 ust. 1 in fine). Zatem przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być dopiero rozstrzygnięcie nadzorcze ministra wydane w odniesieniu do uchwały którą przyjęty został statut uczelni wyższej. Powyższe stanowisko aprobowane jest również w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 454/11; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2009 r., IV SA/Gl 480/09 Lex nr 644424; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1579/10; postanowienie NSA z dnia 11 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 884/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia .nsa.gov.pl). Na marginesie wskazać w tym miejscu należy, iż powyższe rozwiązania oraz wynikające z nich stanowisko Sądu w żaden sposób nie ograniczają praw osób kwestionujących postanowienia statutu uczelni, bowiem z samej istoty relacji między ustawą a statutem wydawanym na jej podstawie wynika, że nie może on normować materii wykraczających poza granice ustawowego upoważnienia, a jeżeli to czyni to odpowiednie jego postanowienia nie mają mocy obowiązującej, zaś dokonane na ich podstawie czynności prawne są wadliwe (por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 marca 2008 r. sygn. akt I PK 227/07 Lex nr 508347). Zatem w przypadku sporu prawnego, który znajdzie swój finał w sądzie powszechnym, sąd ten może, w przypadku uznania, że określone postanowienia statutu podjęte zostały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, odmówić w takim zakresie ich zastosowania. Reasumując, skoro w świetle przytoczonych przepisów sąd administracyjny nie posiada kompetencji kontrolnych bądź też nadzorczych wobec organów uczelni wyższej, a ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje możliwości bezpośredniego zaskarżenia uchwał podjętych przez organy kolegialne uczelni, to skargę złożoną w przedmiotowej sprawie należy uznać za niedopuszczalną, co z kolei skutkuje koniecznością jej odrzucenia. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak