IV SAB/Po 84/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski /spr./ WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. J. Sp.k. na przewlekłość Wójta Gminy Ł. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Ł. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje Wójta Gminy Ł. do rozstrzygnięcia wniosku w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku; 3. nie wymierza Wójtowi Gminy Ł. grzywny; 4. zasądza od Wójta Gminy Ł. na rzecz W. Sp. z o.o. J. 3 Sp. k. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. W. Sp. z o.o. J. 3 Sp. k. (dalej Skarżąca bądź Spółka) wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO albo Kolegium) zażalenie na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy Ł. (dalej Wójt) w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stałych urządzeń infrastruktury technicznej w postaci czterech wolnostojących elektrowni wiatrowych EW1, EW2, EW3 i EW4, służących do wytwarzania energii, budowie drogi dojazdowej z placami manewrowymi i obiektami tymczasowej infrastruktury technicznej położonych na dz. 45 i 47 ark. mapy 1 w miejscowości "F." [winno być "obręb F."], gm. Ł. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Wójta w przedmiotowej sprawie, 2) wyznaczenie ostatecznego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy przez Wójta, 3) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, 4) zarządzenie podjęcia określonych środków zapobiegających dalszemu przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego przez Wójta, 5) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Skarżąca, opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wyjaśniła, że dnia [...] kwietnia 2008 r. W. Sp. z o.o. wystąpiła do Wójta o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy linii kablowej wyższych napięć 15kV wraz z budową czterech wolnostojących elektrowni wiatrowych EW1, EW2, EW3, EW4, służących do korzystania z tej linii, która przesyła wytworzoną energię do sieci dystrybucji, drogi dojazdowej z placami manewrowym i obiektami tymczasowej infrastruktury technicznej w prognozowanym okresie czasu inwestycji projektowanych na działkach: linia kablowa SN od GPZ Ł. na dz. 242 poprzez dz. 258 (ozn. A-B przewiert lub przecisk - tory kolejowe), 261, 262 (ozn. C-D przecisk lub przekop), 381, 380-obręb Ł., dz. 47, 46 (ozn. E - F przewiert lub przecisk) 45 do elektrowni EW1, EW2, EW3, EW4 położonych na dz. [...] i [...] ark. 1 w obrębie F. gm. Ł. [k. 1 wraz z załącznikami teczki 1 akt administracyjnych]. Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2010 r.) Wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie wskazanej wyżej linii kablowej [k. 10, 9, 13, 14 teczki 2 akt administracyjnych]. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2010 r.) Wójt, powołując art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech wolnostojących elektrowni wiatrowych EW1, EW2, EW3, EW4, służących do wytwarzania energii, budowie drogi dojazdowej z placem manewrowym i obiektami tymczasowej infrastruktury technicznej położonych na dz. 45 i 47 ark. 1 w obrębie F. gm. Ł. [k. 41 teczki 2 akt administracyjnych]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Skarżąca (jako następca prawny W. Sp. z o.o.) odwołała się od powyższej decyzji [k. 41 teczki 2 akt administracyjnych]. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 77 kpa, uchyliło decyzję z [...] marca 2010 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na uchybienia dotyczące kompletności wniosku, następstwa prawnego inwestora i związanej z tym prowadzonej procedury [k. 46 teczki 2 akt administracyjnych]. Wójt z pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], doręczonym Pełnomocnikowi Skarżącej dnia [...] września 2010 r., wezwał Skarżącą do uzupełnienia wniosku o dokumenty potwierdzające następstwo prawne Spółki W. Sp. z o.o. J. 3 Sp.k., wskazujące na przeniesienie praw w przedmiotowej sprawie zawarte po między W. Sp. z o.o. J. 3 Sp.K. a W. Sp. z o.o. i dokumentację techniczną turbin w formie graficznej. Nadto zobowiązał Spółkę do zmiany wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wykluczając uzgodnioną część [k. 47 teczki 2 akt administracyjnych]. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] września 2010 r. Skarżąca wystąpiła o zmianę podania z [...] kwietnia 2008 r., wnosząc o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stałych urządzeń infrastruktury technicznej w postaci czterech wolnostojących elektrowni wiatrowych EW1, EW2, EW3, EW4 służących do wytwarzania energii, budowie drogi dojazdowej z placami manewrowymi i obiektami tymczasowej infrastruktury technicznej położonych na działkach 45 i 47 ark. 1 w obrębie F. gm. Ł. jako urządzeń infrastruktury technicznej [k. 1 wraz z załącznikami, teczki 3 akt administracyjnych]. Pismem z dnia [...] września 2010 r. Wójt zawiadomił uczestników postępowania o wszczęciu postępowania na podstawie wyżej wskazanego wniosku Skarżącej z dnia [...] września 2010 r. Z uwagi na niewydanie przez Wójta decyzji kończącej postępowanie w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania, pełnomocnik Skarżącej pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. wniósł do SKO zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta [k. 2, 6a teczki 3 akt administracyjnych]. Po rozpatrzeniu sprawy z zażalenia Skarżącej na bezczynność Wójta, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], SKO na podstawie art. 123, 124 w zw. z art. 37 § 2 kpa uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi termin do załatwienia sprawy, do dnia [...] czerwca 2011 r. [k. 9 teczki 3 akt administracyjnych]. Dnia [...] stycznia 2011 r. Wójt przesłał Dyrektorowi Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa W. dokumentację w sprawie inwestycji planowanej przez Skarżącą z wnioskiem o jej zaopiniowanie. W odpowiedzi Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa W. wystosował w dniu [...] stycznia 2011 r. pismo do Wójta, w którym negatywnie zaopiniował lokalizację i realizację planowanej przez Spółkę inwestycji [k. 12, 11 teczki 3 akt administracyjnych]. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Wójt wniósł o uzgodnienie projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w odpowiedzi na które Pełnomocnik Skarżącej wysłał faksem w dniu 2 czerwca 2011 r. do stron postępowania wniosek o podjęcie działań zmierzających do umorzenia wyżej wskazanego postępowania uzgodnieniowego jako bezprzedmiotowego. Nadto w nawiązaniu do pisma Wójta z dnia 26 maja 2011 r., Pełnomocnik Skarżącej wystosował do Wójta w dniu [...] czerwca 2011 r. kolejne pismo, w którym podniósł, że zarzut niespełnienia przez Spółkę warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 upzp, tj. niedostarczenia organowi umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem w zakresie uzbrojenia terenu jest bezpodstawny. W momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest bowiem zapewnienie, gwarancja, że taka umowa zostanie zawarta w przyszłości. Pełnomocnik Spółki odniósł się również do pisma Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. będącego drugą przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy, oceniając je jako bezprawne [k. 16, 23 z załącznikami, k. 27a teczki 3 akt administracyjnych]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (decyzja z [...] czerwca 2011 r.) Wójt, powołując art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 upzp, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji Skarżącej [k. 13 teczki 4 akt administracyjnych]. W dniu [...] czerwca 2011 r. Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Wójta z [...] czerwca 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy [k. 15a teczki 4 akt administracyjnych]. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2011 r.), SKO, powołując art. 7., art. 77 § 1, art. 80, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 kpa, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 w zw. z art. 64 i art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, 6 i 7 upzp, uchyliło decyzję z 6 czerwca 2011 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium uznało odwołanie za zasadne, jednakże z uwagi na naruszenie przez Wójta przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa należało przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia [k. 17 teczki 4 akt administracyjnych]. Zdaniem Skarżącej, sposób prowadzenia przez Wójta postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy pozwala jednoznacznie ocenić, że organ prowadzi je w sposób przewlekły (k. 21-6 akt [...]). Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2012 r. nr [...], Kolegium, powołując art. 123, 124 i art. 37 kpa, uznało zażalenie za nieuzasadnione. Kolegium zwróciło uwagę, że postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r., uwzględniając poprzednie argumenty Skarżącej, wyznaczyło Wójtowi termin do załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2011 r. W związku z powyższym, ocenie podlega okres postępowania organu I instancji jedynie po tym dniu. Jak wynika z analizy akt sprawy, dnia [...] czerwca 2011 r. została wydana przez organ I instancji decyzja nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech wolnostojących elektrowni wiatrowych EW1, EW2, EW3, EW4, służących do wytwarzania energii, budowie drogi dojazdowej z placami manewrowymi i obiektami tymczasowej infrastruktury technicznej położonych na działce nr 45 i 47, ark. mapy 1, w obrębie F. od której to decyzji Skarżąca wniosła do SKO odwołanie, rozpoznane przez Kolegium decyzją z dnia [...] października 2011 r., uchylającą decyzję z [...] czerwca 2011 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzję Kolegium wraz z aktami sprawy Wójt otrzymał dnia [...] listopada 2011 r. Z kolei w dniu [...] grudnia 2011 r. wpłynęło już zażalenie Skarżącej na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta. Z analizy akt sprawy wynika, że pierwsze czynności w tej sprawie podjęto dnia [...] grudnia 2011 r., a więc po zażaleniu Skarżącej na przewlekłość postępowania, wzywając Skarżącą do uzupełnienia dokumentacji sprawy. Kolegium wskazało nadto, że trudno mówić o przewlekłości postępowania w sytuacji gdy organ akta otrzymał dopiero dnia 25 listopada 2011 r. i dopiero od tego momentu mógł podejmować czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Między otrzymaniem akt sprawy, a zażaleniem na przewlekłość postępowania upłynęło 19 dni, a podjęcie pierwszych czynności w sprawie przez Wójta nastąpiło dnia [...] grudnia, a więc miesiąc i 4 dni od otrzymania akt sprawy. W ocenie Kolegium jest to zbyt krótki czas, by móc stwierdzić przewlekłość postępowania (k. 28-26 akt [...]). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] września 2012 r. Skarżąca zakwestionowała przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stałych urządzeń infrastruktury technicznej w postaci czterech wolnostojących elektrowni wiatrowych EW1, EW2, EW3 i EW4 służących do wytwarzania energii, budowie drogi dojazdowej z placami manewrowymi i obiektami tymczasowej infrastruktury technicznej położonych na dz. 45 i 47 ark, mapy 1 w miejscowości F., gm. Ł. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez Wójta przedmiotowego postępowania, 2) zobowiązanie Wójta do wydania decyzji o warunkach zabudowy w ciągu 14 dni od dnia rozpoznania skargi, 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu, który przewlekle prowadzi postępowanie, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 35 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) przez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego, polegające na podejmowaniu czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, w sytuacji, w której ujawnione w sprawie bezsporne fakty i okoliczności, uzasadniają obowiązek organu wydania bez zbędnej zwłoki decyzji ustalającej warunki zabudowy, zgodnie z wnioskiem Skarżącej, 2) art. 8 i 12 kpa przez ich niezastosowanie i podejmowanie przez organ I instancji czynności naruszających zasadę szybkości postępowania i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przez podejmowanie czynności pozbawionych istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej i podejmowanie czynności bez podstawy prawnej, a nadto przez opieszałość w przeprowadzaniu czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, co składa się na nie dochowanie przez organ I instancji należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie. W uzasadnieniu Skarżąca opisując dotychczasowy przebieg postępowania, tożsamy w swej treści jak opisany w zażaleniu z [...] grudnia 2011 r. dodała, że dnia [...] grudnia 2011 r. wniosła skargę do WSA na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2011 r. Wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. IV SA/Po 86/12, WSA uchylił decyzję z [...] października 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję z 6 czerwca 2011 r. Po ponownym wszczęciu postępowania w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji, Wójt postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na wygaśniecie w dniu [...] stycznia 2012 r. decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach (dalej decyzja z [...] stycznia 2008 r.). Dnia [...] lipca 2012 r. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Wójta z [...] lipca 2012 r. podnosząc, że Wójt nie miał podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia, gdyż w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 97 § 1 kpa. Obecnie sprawa toczy się przed SKO. W dalszej części uzasadnienia Skarżąca podkreśliła, że sposób prowadzenia postępowania przez Wójta w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy pozwala jednoznacznie stwierdzić, że organ prowadzi je w sposób przewlekły. Oceniając przewlekłość niniejszego postępowania nie należy brać pod uwagę jedynie czynności podejmowanych przez organ I instancji na skutek uchylenia przez WSA zaskarżonej decyzji Wójta i SKO. Zdaniem Skarżącej, sprawa wymaga szerszego spojrzenia w ujęciu niemożności uzyskania przez Spółkę warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, mimo spełnienia ustawowych przesłanek określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca domaga się ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji od przeszło 2 lat, mimo że inwestycja spełnia przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 i 3 upzp. W ocenie Skarżącej, nie wydanie do dnia dzisiejszego pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest spowodowane prowadzeniem postępowania przez Wójta w sposób niesprawny i nieskuteczny, a przez to nieefektywny, które nie zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na zarzut przewlekłości postępowania składa się niedochowanie przez organ I instancji należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, opieszałość w przeprowadzaniu czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, przeprowadzanie czynności pozbawionych znaczenia dla sprawy a także podejmowanie działań bez podstawy prawnej. W ocenie Skarżącej, dokonanie przez organ I instancji uzgodnienia odmownej decyzji o warunkach zabudowy należy zaliczyć do czynności pozornych, które nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy bowiem pozbawione było podstawy prawnej. Zwrócenie się do organów o uzgodnienie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy było bezpodstawne i jedynie wydłużyło postępowanie, odsuwając w czasie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wójt nie dochował należytej staranności w takim organizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się w rozsądnym terminie (k. 4-31 akt IV SAB/Po 84/12; k. 30 teczki 4 akt administracyjnych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2012 r. nr [...], Wójt wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Wójt podkreślił, że Gmina Ł. prowadzi postępowanie administracyjne w sposób rzetelny i dokładny, wszystkie działania prowadzone są z zachowaniem terminów i zgodnie z wytycznymi organu II instancji. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania Wójt podkreślił, że podejmuje działania niezwłocznie po uprawomocnieniu się rozstrzygnięć SKO. Skarżąca zarzuca, że pewne działania następują w odstępach kilku miesięcy od wydania decyzji Kolegium, jednak jest to spowodowane opóźnieniem w zwrocie akt sprawy i 30-dniowym oczekiwaniem na uprawomocnienie się decyzji. Wójt nie podzielił zarzutu, że decyzje odmowne nie wymagają uzgodnienia. Decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] [k. 28 teczki 3 akt administracyjnych] wskazuje, że także w przypadku odmowy stronom należy przedstawić projekt do uzgodnienia, dzięki czemu mogą wyrazić swą opinię i zdanie w przedmiocie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem szczególnym, które ma za zadanie otworzyć drogę uprawnionej osobie do ewentualnych dalszych czynności związanych z nieruchomością (inwestycji) i to, że postępowanie to jest wieloetapowe i wymaga przeprowadzenia kolejnych czynności administracyjnych (przygotowania projektu decyzji, uzgodnień - także decyzji negatywnej, co zostało potwierdzone w wskazanej powyżej decyzji SKO, zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym) trudno określić termin ostatecznego załatwienia sprawy. Wydanie decyzji w terminie 14 dni, tak jak żąda Skarżąca, spowodowałoby wykluczenie części czynności administracyjnych i wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Należy także zwrócić uwagę, że czas trwania postępowania jest wynikiem działania Skarżącej, która nie złożyła kompletnego wniosku, a uzupełnienia były dokonywane przez cały okres postępowania. Gmina realizując wytyczne SKO obowiązana była do wielokrotnej poprawy analizy urbanistycznej i dopiero wyrok WSA zmienił powyższy stan. W chwili obecnej Wójt zmuszony jest wstrzymać się z podjęciem czynności administracyjnych związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, bowiem stoi na stanowisku, że Skarżąca winna zaktualizować dokumenty związane z ochroną środowiska. Niemożliwe jest wydanie postanowienia którego żąda Skarżąca, bowiem w okresie 4 lat od wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po pierwsze zmieniły się warunki oraz przepisy w jakich zapadło wcześniejsze orzeczenie, a po drugie inwestor nie może potwierdzić zachowania etapowości. Z opinii Ministra Ochrony Środowiska (opinia przekazana SKO) wynika, że o zachowaniu etapowości można by mówić, gdyby Skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę i realizowała etapy wskazane w projekcie budowlanym potwierdzone zapisami w Dzienniku Budowy. Także WSA orzekając w przedmiotowej sprawie wskazał, że organ I instancji winien rozpoznać sprawę w zakresie ochrony środowiska i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stanowisko Skarżącej odbiega od stanowiska Wójta i dlatego tak ważne jest uzyskanie stanowiska SKO. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie sposób skutecznie przedstawić organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że wszystkie czynności procesowe podejmowane przy udziale stron wykonywane były terminowo przy uwzględnieniu specyfiki i złożoności sprawy, a w szczególności tego, że sprawa ma charakter wieloetapowy i wymaga niejednokrotnie kilku decyzji (postanowień), orzeczeń, które dopiero w całości mają znaczenie dla podjęcia konkretnej czynności procesowej. Nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że Skarżąca swym postępowaniem przyczyniła się do wydłużenia postępowania administracyjnego. Jako przykład, co zostało wyżej podniesione, można wskazać wieloetapowe uzupełnianie wniosku, nieskoordynowane czynności pełnomocników Skarżącej, gdzie żądania niejednokrotnie pozostawały w sprzeczności. W ocenie organu zasadność skargi winna być jeszcze oceniona przy uwzględnieniu okoliczności, które nie są podnoszone przez Skarżącą, a które dotyczą złożonych przez Niego odwołań i zażaleń od orzeczeń organu I instancji. Wójt zwrócił uwagę, że do chwili obecnej zażalenia na postanowienia organu I instancji nie zostały rozpoznane przez SKO, akta sprawy w całości zostały przekazane w lipcu 2012 r., a więc 3 miesiące od dnia złożenia. Fakt przekazania akt do SKO nie zwalnia organu I instancji od podejmowania czynności procesowych, jednakże wydanie orzeczenia którego domaga się Skarżąca, pozostaje w bezpośrednim związku z orzeczeniem organu II instancji, który ma charakter prejudykatu (k. 42-50 akt IV SAB/Po 84/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, zm. 1101, dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przytoczonych wyżej w części historycznej uzasadnienia, na podstawie dokumentów i odpisów dokumentów, przywołanych w uzasadnieniu. Przebieg zdarzeń procesowych, w istocie bezsporny między stronami, nie został zakwestionowany przez Wójta, który w odpowiedzi na skargę dokonał jedynie odmiennej oceny tych zdarzeń. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 kpa zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia podania Skarżącej w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla opisanego na wstępie przedsięwzięcia. Z art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Gwarancją terminowego załatwienia sprawy jest przewidziane w art. 37 § 1 kpa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przewlekłość jest nową instytucją wprowadzoną do kpa od 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18, zm. nr 76, poz. 409). Zgodnie z art. 149 ppsa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może nadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że na skutek nowelizacji przepisów i wejścia w życie nowej instytucji, bezspornie przewlekłość postępowania w niniejszej prawie należy badać od dnia wejścia w życie nowych przepisów, zatem od 11 kwietnia 2011 r. Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie przewlekłości, nie zdecydował się na sformułowanie jego definicji legalnej. W uzasadnieniu wskazanego wyżej projektu ustawy nowelizującej poprzestano jednie na określeniu przewlekłości jako prowadzenia postępowania w sposób "długotrwale nieuzasadniony", "wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych". W doktrynie wskazuje się, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 44, uw. 38; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck 2011, s. 69-70, nb 70, 71). Elementem obiektywnym przewlekłości postępowania doktryna zalicza mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 238, nb 4). Przewlekle prowadzenie postępowania może zostać również określone jako nieefektywne. W ten sposób jest ono pojmowane również w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Bezczynność natomiast oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (wyrok NSA z 5.7.2012 r., II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26.7.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok WSA w Poznaniu z: 25.8.2011 r., II SAB/Po 42/11; 30.10.2012 r., II SAB/Po 13/12, baza orzeczeń NSA). Przechodząc do analizy niniejszej sprawy, Skarżąca wyczerpała tryb zażaleniowy z art. 37 §1 kpa, wnosząc skargę do WSA po uprzednim złożeniu zażalenia z [...] grudnia 2011 r. na przewlekłość postępowania administracyjnego. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zostało ograniczone jakimkolwiek terminem. Strona skarżąca po uprzednim wyczerpaniu trybu zaskarżenia może wnieść skargę na przewlekłość w każdym czasie (J.P. Tarno – op. cit., s. 187-188, uw. 6, P. Brzozowski, Glosa do postanowienia WSA w Olsztynie z 18.8.2010 r., II SAB/Ol 68/10, lex/El). Skarżąca w petitum skargi sformułowała konkretne zarzuty naruszenia przepisów, wskazując na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stałych urządzeń infrastruktury technicznej w postaci czterech wolnostojących elektrowni wiatrowych EW1, EW2, EW3 i EW4 służących do wytwarzania energii, budowie drogi dojazdowej z placami manewrowymi i obiektami tymczasowej infrastruktury technicznej położonych na dz. 45 i 47 ark. mapy 1 "w miejscowości F." [winno być obręb F."], gm. Ł. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał nadto na względzie, że prawomocnym wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r., IV SA/Po 86/12 (dalej wyrok IV SA/Po 86/12), WSA uchylił decyzję z [...] października 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2011 r., formułując w uzasadnieniu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. WSA zobowiązał Wójta do odstąpienia od powtórnego przeprowadzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, wskazując jednoznacznie, że ustawodawca wprost w art. 61 ust. 3 upzp zrezygnował z wymogu istnienia kontynuacji funkcji, w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej (jaką jest planowana inwestycja w postaci elektrowni wiatrowych (s. 8, 13 uzasadnienia IV SA/Po 86/12 i przywołane przez Sąd orzecznictwo i piśmiennictwo). Sąd w wyroku IV SA/Po 86/12 (s. 9-10 uzasadnienia) wskazał, że niedopuszczalne było uzasadnienie przez Wójta odmowy ustalenia warunków zabudowy treścią projektu planu ochrony Parku. Tym samym całkowicie zbędne w świetle prawa było zasięganie opinii Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego (k. 11-15 teczki 3 akt administracyjnych). Sąd w wyroku IV SA/Po 86/12 wskazał na potrzebę wnikliwego rozważenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 3–5 upzp, a w szczególności, czy nie narusza przepisów odrębnych, w tym zwłaszcza z zakresu ochrony środowiska (przede wszystkim w kontekście wydanej wcześniej decyzji środowiskowej) oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Następnie, stosownie do wyników tych rozważań Wójt winien powierzyć uprawnionej osobie (art. 60 ust. 4 upzp) sporządzenie nowego projektu decyzji, który podda wymaganym uzgodnieniom i opiniowaniu – co także dotyczy ewentualnego projektu decyzji odmownej, jeśliby odmowa wynikała z okoliczności, dla których oceny właściwy jest organ uzgadniający (na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO). Wreszcie, na podstawie wyników całego postępowania organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Stosownie do art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przedstawionym powyżej orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd, w tym również rozpoznający niniejszą sprawę w zakresie, w jakim Wójt podejmował w toku postępowania czynności zbędne z punktu widzenia prawa materialnego (w tym art. 61 ust. 3 upzp), jak i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, po gruntownym przeanalizowaniu akt administracyjnych działanie Wójta w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nosi znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania. Badając stan niniejszego postępowania począwszy od [...] kwietnia 2011 r. Sąd poczynił ustalenia, przedstawione w części historycznej uzasadnienia. Przebieg tych zdarzeń w zakresie ustalenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, prawidłowo przedstawiła Skarżącą w zażaleniu z [...] grudnia 2011 r., jak i w skardze do tutejszego Sądu. Przebieg tych zdarzeń nie został zakwestionowany również przez Wójta, który w odpowiedzi na skargę dokonał jedynie odmiennej jego oceny. Od 11 kwietnia 2011 r. Wójt pozostawał w zwłoce z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, po dokonanej przez Skarżącą pismem z dnia [...] września 2010 r. zmiany podania z dnia 17 kwietnia 2008 r., w odpowiedzi na pismo Wójta z 31 sierpnia 2010 r. (k. 47, 47a teczki 2 i k. 1 teczki 3 akt administracyjnych), czego dowodem jest wydanie przez SKO dnia [...] kwietnia 2011 r. postanowienia o uznaniu za uzasadnione zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu Wójtowi terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2011 r. Poza wskazanym przykładem, wbrew stanowisku Wójta, że na długość postępowania wpływały zmiany wniosku Skarżącej, w sprawie nie dochodziło do takich zmian. Rzeczą Wójta jako profesjonalnego organu administracji publicznej, było na początku postępowania wezwać Skarżąca lub jej poprzedniczkę prawną, do uzupełnienia wniosku już na początku postępowania, a nie wynajdowanie kolejnych "braków" w toku toczącego się od 17 kwietnia 2008 r. postępowania (przykładowo – zapisek na żółtej wlepce "BRAK WNIOSKU I DEC. ŚRODOWISKOWEJ DLA DRÓG, INWSTOR NIE WYSTĄPIŁ" – na okładce tekturowej teczki k. 11; postanowienie z 31 maja 2011 r. nr [...] Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu o uzgodnieniu projektu; decyzja z [...] maja 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego - k. 20, 21 w teczce 3 akt administracyjnych). Dnia [...] czerwca 2011 r. Wójt wydał decyzję o warunkach zabudowy, która na skutek wniesionego przez Skarżącą odwołania została uchylona przez SKO decyzją z [...] października 2011 r. Obie decyzje uchylone zostały następnie przez WSA wyrokiem z 29 marca 2012 r., IV SA/Po 86/12. W dalszym etapie postępowania, Wójt postanowieniem z [...] lipca 2012 r. błędnie zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na wygaśnięcie decyzji z [...] stycznia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Zbędne zawieszenie tego postępowania stanowi przesłankę ustalenia przewlekłości prowadzenia postępowania. W sytuacji, w której Wójt uważał, że Skarżąca nie legitymuje się ważną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, miast zawieszać postępowania, winien był wydać merytoryczną decyzję, rozstrzygając o istocie sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę opóźnione przekazywanie Wójtowi akt sprawy przez SKO, na co Wójt zwrócił uwagę w odpowiedzi na skargę (k. 48 akt IV SAB/Po 84/12). Skarżąca nie wnosiła o wymierzenie Wójtowi grzywny. Sąd nie orzekł o wymierzeniu Wójtowi grzywny z urzędu, mając na uwadze, że w części na przewlekłe prowadzenie postępowania nałożyły się błędne wytyczne organu odwoławczego (s. 13-14 uzasadnienia IV SA/Po 86/12) i opóźnienia w zwrocie akt przez organ II instancji. Wójt błędnie natomiast oczekiwał na uprawomocnienie się orzeczeń organu II instancji, bowiem wiążące dlań były już orzeczenia ostateczne organu odwoławczego – do czasu ich ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie zmienia to jednak faktu, że zarówno w okresie do [...] czerwca 2011 r., tj. dnia, w którym Wójt wydał decyzję co do istoty sprawy, jak i po dniu [...] marca 2012 r., tj. wydaniu wyroku przez WSA, Wójt działał i nadal postępuje w sposób nieefektywny, skutkujący zaistnieniem przewlekłości postępowania. Jako niezasadne należy uznać w tej materii tłumaczenie odnośnie wieloetapowości postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca nie określił w upzp odrębnych terminów załatwienia tej sprawy, wobec czego zastosowanie znajdują ogólne uregulowania, o których stanowi art. 35 kpa. Poza tym, postępowanie w niniejszej sprawie toczy się już od [...] kwietnia 2008 r. Sąd badając przewlekłość postępowania począwszy od 11 kwietnia 2011 r. i wiążącą się z tym argumentację obu stron postępowania, nie mógł pominąć tego, że wszelkiego rodzaju braki podania inicjującego jego bieg zostały usunięte przed dniem 11 kwietnia 2011 r. i nie wpłynęły one na przebieg postępowania po tej dacie. Także postępowanie dowodowe w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały zgromadzone przed 11 kwietnia 2011 r. Odrębnym zagadnieniem pozostaje ocena zasadności wydania przez Wójta postanowienia z [...] lipca 2012 r. o zawieszeniu postępowania ze względu na upływ 4 lat od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Abstrahując od tego, że postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane zostało ponad pół roku po upływie 4 lat od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i ponad 4,5 miesiąca od wydania wyroku IV SA/Po 86/12, należy podkreślić, że Skarżąca miała prawo oczekiwać definitywnego zakończenia przez Wójta postępowania przed upływem 4-letniego okresu od wydania decyzji środowiskowej. Taki cel przyświecał ustawodawcy, który ustanowił ten termin. Sąd podziela przy tym pogląd, zgodnie z którym niezasadne zawieszenie postępowania również może skutkować zaistnieniem jego przewlekłości (J.P. Tarno – op. cit., s. 44, uw. 38). Wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego, które skutkowały prowadzeniem czynności procesowych zbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, doprowadzenie do upływu czteroletniego okresu od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, szczególna waga rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji Skarżącej jako inwestora zaangażowanego w przedsięwzięcie o znacznych rozmiarach ekonomicznych (J. Borkowski – op. cit. s. 238 nb 4), przemawiały za stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ppsa). Sąd wziął przy tym pod uwagę istotne naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, nieefektywność czynności procesowych podejmowanych przez Wójta, której przejawem jest brak wydania rozstrzygnięcia w sposób ostateczny kończącego postępowanie w sprawie, a tym samym uniemożliwienie Skarżącej uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia co do meritum wniesionego w kwietniu 2008 r. podania. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd uznał je za zasadne za wyjątkiem zarzutu dokonania przez Wójta w sposób niezasadny uzgodnień odmownej decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie zarówno Wójt, jak i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pozostawali związani oceną prawna i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku IV SA/Po 86/12, w którym stwierdzono, że projekt decyzji o warunkach zabudowy winien zostać poddany wymaganym uzgodnieniom i opiniowaniu, co także dotyczy ewentualnego projektu decyzji odmownej. W 2 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 ppsa zobowiązał Wójta do rozstrzygnięcia wniosku w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku, mając na względzie, że termin ten jest odpowiedni zarówno z punktu widzenia dokonanych już czynności postępowania, jak i czynności, które Wójt winien jeszcze dokonać wraz z oceną materiału dowodowego sprawy. W 3 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 149 § 2 ppsa odstąpił od wymierzenia Wójtowi grzywny, mając na uwadze ogół sprawy, a więc nie tylko okoliczności przedstawione w pisemnej skardze, lecz również argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę, która Sąd uznał za zasadną. Jak to już zostało powyżej zauważone, Wójt zasadnie zwrócił uwagę na nieterminowe przekazywanie akt sprawy przez Kolegium, co jednak nie uzasadniało braku jego przewlekłości, tylko potęgowało jej rozmiar. W 4 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Wójta na rzecz Skarżącej 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą kwotę złożyła się suma 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, którego wysokość została określona w §2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość została ustalona w §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.