II SA/Ke 796/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012r. sprawy ze skargi E.G. i H.G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. sp. z o. o. w T. na postanowienie Starosty J. z dnia [...], zawieszające postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie C., gm. J., oznaczonej jako działki nr 96 i 97, stanowiącej współwłasność E. i H. małżonków G., do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w Kielcach sprawy o ustanowienie służebności przesyłu, Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie. Wojewoda wskazał, że jak wynika z uzasadnienia postanowienia Starosty J., organ ten uzyskał informację, że przed sądem powszechnym, pod sygnaturą I Ns 500/10, toczy się postępowanie o ustanowienie na rzecz A. służebności przesyłu na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 96 i 97, i w związku z tym zawiesił postępowanie do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądu. W zażaleniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, podnosząc, że uprzednie rozstrzygniecie sprawy o ustanowienie służebności przesyłu nie jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Uznając zażalenie za uzasadnione Wojewoda na wstępie wskazał, że Sąd Rejonowy w Jędrzejowie postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2012 r. ustanowił na rzecz Spółki służebność przesyłu, polegającą na prawie korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr 96 i 97, polegającą na prawie korzystania z tej nieruchomości w zakresie koniecznym do wybudowania, kontroli, eksploatacji, konserwacji, naprawy, modernizacji i wymiany gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Postanowienie to nie jest prawomocne. Niezależnie od powyższego, zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu oraz w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zmianami), dalej u.g.n., są od siebie niezależne i każde z nich może toczyć się odrębnie. Dlatego nie można przyjąć, że zakończenie prowadzonego równolegle postępowania sądowego o ustanowienie służebności przesyłu stanowi zagadnienie wstępne, od którego uzależnione jest wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika bowiem, że organ zawiesza postępowanie jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie byłoby możliwe, i ta zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu. Skoro uprzednie rozstrzygniecie sprawy o ustanowienie służebności nie jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie E. G. i H. G., domagając się jego uchylenia, zarzucili naruszenie prawa, tj. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisu postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu wskazali, że nie zgadzają się z twierdzeniem organu, że postępowanie w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu oraz administracyjne postępowanie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości są od siebie niezależne i każde z nich może toczyć się odrębnie. Wskazali, że z takiej interpretacji wypływają dwa wnioski. Po pierwsze, że w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania przez inwestora w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. było w pełni uprawnione i zgodne z ww. przepisem, a po drugie, że w przedmiotowej sprawie równoległe prowadzenie obydwu postępowań, tj. nieprocesowego cywilnego oraz administracyjnego jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W konsekwencji, ten sam podmiot będący wnioskodawcą w obydwu ww. postępowaniach jest w pełni legitymowany do uzyskania takich samych uprawnień dwukrotnie, tj. odrębnie w każdym z powołanych wyżej postępowań. Takie stanowisko nie znajduje poparcia w przepisach obowiązującego prawa, a w szczególności w wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. Skarżący zauważyli, że w doktrynie podkreśla się, że niedopuszczalne jest jednoczesne korzystanie z instytucji uregulowanej w art. 124 u.g.n. oraz z cywilnoprawnej instytucji służebności przesyłu. W polskim systemie prawnym funkcjonują obydwie, powołane powyżej instytucje, ale przedsiębiorca przesyłowy musi się zdecydować na wybór jednej z nich. W przedmiotowej sprawie A. Sp. z o. o. wybrała drogę cywilnego postępowania nieprocesowego i wystąpiła do Sądu Rejonowego z wnioskiem o ustanowienie na jej rzecz służebności przesyłu. Wniosek o ustanowienie ww. służebności wniesiony został w 2010 r. i w dniu 26 kwietnia 2012 r. Sąd Rejonowy w Jędrzejowie wydał postanowienie, w którym ustanowił na rzecz wnioskodawcy, na nieruchomościach uczestników, służebność przesyłu polegającą na prawie korzystania ze wskazanych nieruchomości w zakresie koniecznym do wybudowania, kontroli, eksploatacji, konserwacji, naprawy, modernizacji i wymiany gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z urządzeniami towarzyszącymi, z jednoczesnym obowiązkiem każdoczesnego właściciela nieruchomości powstrzymania się od działań utrudniających wybudowanie wskazanego gazociągu i jego eksploatację, naprawę, funkcjonowanie oraz modernizację, w szczególności poprzez zakazanie zabudowania pasa służebności uwidocznionego na mapie i dokonywania w nim wszelkich nasadzeń. W związku z powyższym na obecnym etapie wystąpienie przez przedsiębiorcę przesyłowego z wnioskiem do Starosty J. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia, jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na ww. nieruchomości, uznać należy za niedopuszczalne. Zdaniem wnoszących skargę tryb administracyjny uznać należy za nadużycie prawa przez wnioskodawcę. Przedsiębiorca przesyłowy powinien był bowiem wcześniej zdecydować jaki tryb postępowania będzie optymalny, także z uwagi na czas jego trwania, zanim jeszcze wystąpił do Sądu z wnioskiem o ustanowienie na jego rzecz służebności przesyłu. Wybór trybu administracyjnego powinien być dokonany jako wybór wyłączny, tj. bez inicjowania cywilnoprawnego postępowania nieprocesowego. Na obecnym etapie, kiedy Sąd Rejonowy wydał już postanowienie o ustanowieniu służebności przesyłu, wniosek złożony w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zatem niedopuszczalny. W związku z tym całkowicie chybione pozostaje twierdzenie organu, że w tych okolicznościach zawieszenie postępowania prowadziłoby w praktyce do unicestwienia każdego postępowania prowadzonego w trybie art. 124 u.g.n., poprzez złożenie do Sądu wniosku o ustanowienie służebności przesyłu. Organ nie zauważył bowiem, że to przedsiębiorca przesyłowy zainicjował postępowanie o ustanowienie na jego rzecz służebności przesyłu. Strona skarżąca zwróciła uwagę na poglądy doktryny, które sprowadzały się do konkluzji, że droga cywilna powinna być obecnie dominująca przed administracyjnymi ograniczeniami prawa własności, o których stanowi art. 124 ust. 1,6 i 7 u.g.n. Odnośnie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa skarżący wskazali, że jednoczesne uzyskanie przez przedsiębiorcę przesyłowego takich samych uprawnień do tej samej nieruchomości w trybie cywilnoprawnym i administracyjnoprawnym jest niedopuszczalne. Z uwagi na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie w kwietniu br. została już ustanowiona służebność przesyłu na rzecz A. Sp. zo.o., postępowanie administracyjne z wniosku ww. przedsiębiorcy wszczęte w marcu br. winno być zakończone decyzją o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 u.g.n. Z uwagi jednak na okoliczność, że postanowienie w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu nie było jeszcze prawomocne, tj. wniesiona została od niego apelacja do Sądu Okręgowego w Kielcach, uzasadnione stało się zakwalifikowanie rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w Kielcach jako zagadnienia wstępnego i zawieszenie postępowania administracyjnego. Ponieważ postępowanie sądowe znajduje się już obecnie na takim etapie, że wniosek o ustanowienie służebności nie może być cofnięty, uznać należy, że przyznanie przedsiębiorcy przesyłowemu po raz drugi, czyli w trybie decyzji administracyjnej, uprawnień do nieruchomości byłoby niedopuszczalne i sprzeczne z prawem. W tym zatem kontekście rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w Kielcach niewątpliwie powinno być kwalifikowane jako zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Z chwilą wydania orzeczenia przez Sąd Okręgowy w Kielcach, w sprawie o sygn. akt: II Ca 837/12, postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę J. stanie się bowiem bezprzedmiotowe i winno być umorzone. Konieczne jest oczywiście istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie taka zależność występuje, albowiem w obrocie prawnym nie powinny funkcjonować: odnosząca się do tego samego podmiotu, pozytywna decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz postanowienie sądu ustanawiające służebność przesyłu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego, uchylające postanowienie organu I instancji, zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n., nie zaś decyzja merytorycznie kończąca postępowanie i ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Tymczasem większość zawartych w skardze zarzutów w zasadzie sprowadza się do tego, że zdaniem skarżących nie jest dopuszczalne wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji, skoro postanowieniem Sądu Rejonowego w Jędrzejowie została już ustanowiona na jego rzecz taka służebność, i stąd zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 124 u.g.n. Ponieważ jednak zaskarżone postanowienie nie zostało wydane na podstawie tego ostatniego przepisu i nie przesądza ono w żaden sposób o sposobie merytorycznego zakończenia postępowania, podnoszone w skardze zarzuty w tej części są zupełnie nieuzasadnione. Ponadto są one wzajemnie sprzeczne. Skoro bowiem zdaniem skarżących w ogóle niedopuszczalne było wszczęcie postępowania administracyjnego, to nie może być to jednocześnie argument przemawiający za jego zawieszeniem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, to wskazać należy, że zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne i to o charakterze materialno-prawnym, a nie procesowym, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji. Chodzi więc o sytuację, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Podkreślić należy, że art. 94 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia bezpośredniej zależności między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Za powyższym, jak słusznie zauważył to w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda, przemawia istota instytucji zawieszenia postępowania, tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. W przypadku braku bezpośredniego związku, zawieszenie postępowania na wskazanej podstawie jest niedopuszczalne. Podstawowym błędem przy ocenie, czy jakaś kwestia prawna ma charakter prejudycjalny czy też nie, jest interpretacja tego zagadnienia przez pryzmat względów ekonomicznych i celowościowych. Skarżący uważają, że doszło do ruszenia art. 94 § 1 pkt 4 kpa z tego powodu, że wcześniej wszczęte postępowanie cywilne o ustanowienie służebności przesyłu, z uwagi na cel któremu służy i uprawnienia jakie daje w stosunku do obciążonej nieruchomości, jest przeszkodą do skorzystania z możliwości prawnych, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Skarżący uważają zatem, że wynik toczącego się postępowania cywilnego będzie miał wpływ na postępowanie administracyjne. Tym samym powołują się oni na względy natury celowościowej, gdyż twierdzą, że uzyskanie w najbliższej przyszłości ochrony cywilnej spowoduje niedopuszczalność realizacji tego samego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, przy czym nie wskazują oni żadnego innego związku, w szczególności o charakterze bezpośrednim, który uzależniałby wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego wydania rozstrzygnięcia przez sąd cywilny. Sąd dostrzega, że pomiędzy sprawami o ustanowienie służebności przesyłu i o wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. istnieje związek, lecz nie można pominąć tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ jest zobowiązany wydać decyzję z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnych okoliczności faktycznych i prawnych obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia nawet w sytuacji, gdy istnieje wysokie prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Sprawa o ustanowienie służebności jest sprawą o ukształtowanie prawa, a postanowienie sądu cywilnego uwzględniające taki wniosek tworzy nowy stan prawny, i chociażby z tego powodu nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania przepisów prawa i uwzględniania stanu faktycznego istniejącego w dacie podejmowania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., II OSK 1364/08 dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Dlatego samo stwierdzenie, że wynik jakiegoś innego postępowania będzie mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia toczącego się postępowania administracyjnego, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania z mocy art. 94 § 1 pkt. 4 kpa i nie zwalnia organu od wydania decyzji zgodnej ze stanem z chwili orzekania. Przykładowo, dla postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie ma charakteru prejudycjalnego cywilne postępowanie o ustanowienie służebności gruntowej (wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1364/08,) czy też postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 118/12). Podobna sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Toczące się postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (a więc uwzględniającej taki wniosek bądź odmawiającej uwzględnienia wniosku), od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Dlatego też jedynie na marginesie zauważyć należy, że w dacie wydania przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania zostało już wydane przez Sąd Rejonowy w Jędrzejowie postanowienie o ustanowienie służebność. Jak wynika z oświadczenia złożonego przez pełnomocnika skarżących na rozprawie przed sądem administracyjnym, postanowienie to zostało zaskarżone przez jego mocodawców tylko w zakresie przyznanego im z tego tytułu wynagrodzenia oraz nałożonych zakazów, natomiast nie kwestionowali oni samego ustanowienia służebności. Tak więc tym bardzie brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Poza tym obecnie postępowanie przed sądem powszechnym zostało już prawomocnie zakończone. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zmianami).