II SA/Ke 614/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012r. sprawy ze skargi P.P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził projekt podziału działki nr 100/8, położonej w M., stanowiącej własność A. R. na następujące: nr 100/9, nr 100/10, nr 100/11, nr 100/12. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "działka nr 100/11, zgodnie z pismem Nr [...] zostanie przejęta przez Urząd Gminy i stanowić będzie drogę gminną w dniu uprawomocnienia się decyzji, a A.R., zgodnie ze złożonym w dniu 29 sierpnia 1994r. oświadczeniem zrzeka się odszkodowania za w/w działkę". Od 2001r. działka "nr 100/11 – droga", jest wykazana w ewidencji gruntów jako własność Gminy M., przy czym nie wystąpiono z wnioskiem o założenie odrębnej księgi wieczystej dla tej nieruchomości, wobec czego działka ta nadal pozostaje w księdze wieczystej założonej dla działki nr 100/8 przed podziałem. Decyzją z dnia [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił S.O. i M. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim, wewnętrznymi instalacjami: wodnokanalizacyjnymi, centralnego ogrzewania, elektryczną i zbiornikiem na ścieki sanitarne o poj. 8,0 m³, na działkach nr 98/14 i 99/13 położonych w miejscowości T., gm. M.. Działki inwestorów mają dostęp do drogi publicznej .m.in. poprzez działkę nr 100/11. Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2012r. P.P. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] W uzasadnieniu wnioskodawca, powołując się na przedłożony odpis z księgi wieczystej oraz wyrok Sądu Rejonowego o oddaleniu powództwa Gminy M. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wskazał, że opisana na wstępie działka nr 100/11 – stanowiąca drogę dojazdową do działek inwestorów – stanowi jego własność, a nie Gminy M.. Pomimo tego nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. O. i M. O. pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Pismem z dnia 12 czerwca 2012r. Wójt Gminy M., przedstawił organowi kserokopię pozwu z dnia 5 czerwca 2012r. wniesionego do Sądu Rejonowego o ustalenie, że umowy zawarte m.in. pomiędzy A. K. a P.P., w części dotyczącej sprzedaży działki nr 100/11 są nieważne, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie M.. Postanowieniem z dnia [...] Starosta, działając z urzędu zawiesił na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...]. W uzasadnieniu przytoczono opisany powyżej stan faktyczny, wskazując cyt.: "ponieważ postępowanie o ustalenie aktów notarialnych przenoszących własność działki oznaczonej nr 100/11 (drogi) położonej w msc. T. jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do pozwolenia na budowę, to na obecnym etapie załatwiania sprawy podjęcie decyzji byłoby przedwczesne". Powołano się przy tym na informację o złożeniu przez Gminę M. "w dniu 5.06.2012r. w Sądzie Rejonowym pozwu o ustalenie aktów notarialnych przenoszących własność działki oznaczonej nr 100/11, stanowiącej drogę dojazdową w msc. T. W zażaleniu na powyższe postanowienie P. P. wskazał, że wcześniejsze powództwo Gminy M. o uzgodnienie księgi wieczystej zostało oddalone, w związku z powyższym Gmina nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie może w związku z tym wnioskować o jego zawieszenie. Strona podkreśliła, że stan prawny działki Nr 100/11 jest jednoznaczny. Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej KW 25188/9 właścicielem tej działki jest P. P. Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia P P. , zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 czerwca 2012r, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 20 czerwca 2012r., podając jako podstawę prawną przepis art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, sporządzonego na kopii odpowiedniej mapy sytuacyjno - wysokościowej wynika, że działki nr 98/14 i 99/13, na których zaprojektowano inwestycję, mają dostęp do drogi publicznej tylko i wyłącznie przez działkę nr 100/11, którą na ww. mapie oznaczono jako droga o szerokości 5,0 m. Jednakże, już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 maja 2010r. ujawnił się S. K.- pełnomocnik P. P., który okazał wypis Księgi Wieczystej [...] świadczący o tym, że jego mocodawca jest właścicielem działki nr 100/11. W związku z powyższym organ II instancji, orzekając w ramach wznowionego postępowania w sprawie zakończonej wydaniem pozwolenia na budowę z dnia 26 maja 2010r. stwierdził, że ustalenie właściciela działki nr 100/11 należy potraktować jako zagadnienie wstępne w postępowaniu wznowieniowym w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 98/14 i 99/13, do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale Sąd. Końcowo wskazano, że Gmina M. skierowała do Sądu Rejonowego pozew z dnia 5 czerwca 2012r. o ustalenie, iż umowy zawarte m.in. pomiędzy A. K. a P. P. w części dotyczącej sprzedaży działki nr 100/11 są nieważne, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie M. Uzasadniając powyższe żądanie, Gmina M. powołała się na decyzję podziałową Kierownika Urzędu Rejonowego [...], na podstawie której działka nr 100/11 (droga) stała się własnością Gminy z mocy prawa – co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w księgach wieczystych. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, zasadne było zawieszenie postępowania wznowieniowego do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w ww. sprawie. Odnosząc się do treści zażalenia wskazano, że: - przesłanką ponownego zawieszenia wznowionego postępowania nie jest poprzednie powództwo Gminy M. do Sądu Rejonowego z 2010r. o wpisanie w treści księgi wieczystej Gminy M. jako właściciela działki nr 110/11, a pozew z dnia 5 czerwca 2012r. o ustalenie, że umowy zawarte m.in. pomiędzy A. K. a P. P. w części dotyczącej działki nr 110/11 są nieważne, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie M. - podstawę prawną ocenianego postanowienia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. zawieszenie postępowania "z urzędu", nie zaś – jak wskazuje żalący się – zawieszenie "na wniosek strony"; - organ nie jest właściwy do oceny zgodności z prawem decyzji podziałowej wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Wojewody wniósł P. P. wskazując, że: 1. pozwolenie na budowę z dnia [...] wydano z naruszeniem prawa, ponieważ jako stronę postępowania pominięto jego osobę - właściciela działki nr 100/11 (stosownie do wpisu w księdze wieczystej nr [...]); 2. w dacie wydania decyzji Urząd Gminy M. i Starostwo Powiatowe wiedziały, że występuje niezgodność pomiędzy zapisami dot. działki nr 100/11 w księdze wieczystej, a rejestrem gruntów – o czym świadczą pisma przedstawione w załączeniu do skargi; 3. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] Sąd Rejonowy oddalił powództwo Gminy M. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wobec czego prawowitym właścicielem działki nr 100/11 jest skarżący, w rezultacie czego Gmina M. nie jest stroną postępowania wznowieniowego i nie może składać wniosku o zawieszenie postępowania, ani też wydawać oświadczeń o dostępności do drogi publicznej. Dodatkowo skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, ustosunkowując się do zarzutów P. P., powtórzył argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazano, że pozew Gminy M. z dnia 4 listopada 2011r., rozstrzygnięty wyrokiem z dnia [...], nie jest tożsamy w treści z pozwem z dnia 5 czerwca 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Badając zaskarżone w sprawie niniejszej postanowienie pod względem jego zgodności z prawem Sąd uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zauważyć należy, że obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego następuje tylko w przypadkach ściśle określonych. Taki przypadek występuje, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi bowiem, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnieniem wstępnym" w rozumieniu tego przepisu jest kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu lub sądu warunkuje (stanowi przesłankę) rozstrzygnięcia głównej sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010r., sygn. akt II GSK 820/09). Nie będzie więc zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet ze względów ekonomicznych, czy też celowościowych będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2011r., sygn. akt II SA/Gd 503/11). Zagadnienie wstępne jest to zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze (p. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B.Adamiak, J.Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 444). Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego również jako "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Gdy w sprawie wyłania się zatem "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, u podstaw wznowienia postępowania legła wskazywana przez P. P. okoliczność niebrania przez niego udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, mimo że działka nr 100/11 – będąca drogą dojazdową do planowanej inwestycji – stanowi zgodnie z zapisami księgi wieczystej jego własność, a nie Gminy Miedziana Góra. W rezultacie, w ocenie organu II instancji - ustalenie właściciela działki nr 100/11 jest w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając konieczność zawieszenia prowadzonego postępowania Wojewoda powołał się na wniesione w dniu 5 czerwca 2012r. przez Gminę M. do Sądu Rejonowego powództwo o ustalenie, że umowy zawarte m.in. pomiędzy A. K. a P. P. (w wyniku których skarżący został ujawniony obecnie w księdze wieczystej jako właściciel tej działki) "w części dotyczącej sprzedaży działki nr 100/11 o powierzchni 0,24 ha położonej w obrębie Wymień, gmina M. są nieważne, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie M.". W ocenie organu rozstrzygnięcie tego postępowania przed sądem stanowi zagadnienie wstępne. Sąd nie podziela stanowiska organów w tej kwestii. W ocenie Sądu brak jest podstaw, aby uznać, że wniesienie przez Gminę M. w dniu 5 czerwca 2012r. powództwa - sformułowanego jak w pozwie – determinowało prowadzenie postępowania nadzwyczajnego, w tym ocenę przesłanek wznowieniowych, a w konsekwencji uniemożliwiało wydanie decyzji w sprawie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wskazanej wyżej bezpośredniej zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 8.06.1998r., sygn. akt II SA 555/98, niepubl.; z dnia 6.10.1997r., sygn. akt II SA 14/97, niepubl., z dnia 7 maja 1999r., sygn. akt IV SA 744/97, niepubl.). W piśmiennictwie zwraca się uwagę na odmienność pojęć: "rozpatrzenie sprawy" i "rozstrzygnięcie sprawy" podkreślając, iż pojęcia "rozpatrzenia sprawy", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie można utożsamiać z "rozstrzygnięciem sprawy". Pojęcie "rozpatrzenie" oznacza bowiem rozważenie czegoś, wzięcie pod uwagę, zaznajomienie się z czymś, przeanalizowanie. Natomiast "rozstrzygnięcie" wiąże się z konkretyzacją uprawnia lub obowiązku w wyniku przeprowadzonego postępowania, a zatem oznacza zdecydowanie o czymś. Zatem, "rozstrzygnięcie sprawy" odnosi się do stadium podjęcia decyzji w sprawie, natomiast "rozpatrzenie sprawy" należy wiązać z dwoma poprzedzającymi stadiami postępowania, tj. stadium wstępnym (podjęcie czynności umożliwiających zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania) i stadium postępowania wyjaśniającego (obejmującego ustalenie stanu faktycznego dającego podstawę do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego). Zdaniem Sądu, orzeczenie przez Sąd Rejonowy w przedmiocie zasadności wniesionego przez Gminę M. w dniu 5 czerwca 2012r. ww. powództwa nie stanowi "rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sam fakt wniesienia przedmiotowego powództwa "o ustalenie, iż umowy zawarte m.in. pomiędzy A. K. a P. P. w części dotyczącej sprzedaży działki nr 100/11 są nieważne, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie M." nie może bowiem zniweczyć rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która chroni P. P. – wpisanego w księdze wieczystej jako właściciel działki nr 100/11. Ta ostatnia okoliczność znajduje zresztą potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...], zgodnie z którym nabywcy spornej działki objęci zostali ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a tym samym nabyli skutecznie działkę nr 100/11, jako że nie została im udowodniona zła wiara w ujęciu, jakie ma na uwadze przepis art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. nr 19, poz. 147 ze zm.). Mając na uwadze powyższe zasadnym jest stwierdzenie, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wystarczający jest materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy – jako że wynik postępowania z powództwa Gminy M. wniesionego w dniu 5 czerwca 2012r. nie niweczy wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania – to jest art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. (zasada szybkości postępowania) – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że Wojewoda, oceniając na podstawie art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. prawidłowość postanowienia o zawieszeniu postępowania nie dostrzegł błędów, jakich dopuścił się w tym zakresie organ I instancji. Zastrzeżenia Sądu budzi bowiem nie tylko rozstrzygnięcie, ale i uzasadnienie prawne postanowienia Starosty z dnia [...], które należy uznać za co najmniej lakoniczne. W tym zakresie podkreślić trzeba, że organ I instancji, orzekając o zawieszeniu postępowania, nie wskazał w dyspozytywnej części tego postanowienia expressis verbis, do kiedy to zawieszenie ma trwać, nadając temu zawieszeniu charakter bezterminowy – sprzeczny z istotą regulacji wyrażonej w art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 97 § 2 k.p.a., której ratio legis jest zawieszenie postępowania wyłącznie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ponadto, Starosta, odnosząc się do zasadniczej z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia kwestii – a mianowicie stanowiącego przesłankę zawieszenia postępowania zagadnienia wstępnego opisuje pozew Gminy M., złożony w dniu 5.06.2012r., w sposób dalece uproszczony i nieścisły, wskazując, że dotyczy on "ustalenia aktów notarialnych przenoszących własność działki oznaczonej nr 100/11 - stanowiącej drogę dojazdową w miejscowości T.". Stanowi to kolejny dowód na brak przeprowadzenia w niniejszej sprawie przez Starostę Kieleckiego dogłębnej analizy zasadności zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi, że wobec treści wyroku z dnia 29.12.2011r. Gmina M. nie może składać wniosku o zawieszenie postępowania, wskazać trzeba, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] zostało wydane z urzędu – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś – jak sugeruje skarżący "na wniosek strony". Odnośnie pozostałych zarzutów należy wyjaśnić stronie, że sąd administracyjny jest związany przy orzekaniu granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a więc kontrolą legalności mogło być objęte wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania – nie zaś rozstrzygnięcie wznowionego postępowania, które dopiero zapadnie. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.