II OSK 1203/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 894/12 w sprawie ze skargi A. M., A. Z. i A. S. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dopłat z budżetu gminy I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; II. zasądza od A. M., A. Z. i A. S. solidarnie na rzecz Gminy Z. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 31 grudnia 2012 r., sygnatura akt II SA/Lu 894/12, na skutek skargi A. M., A. Z. oraz A. S. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Z. z [...] marca 2012 r., nr [...], o zatwierdzeniu taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz zasądził od Rady Gminy Z. na rzecz skarżących po 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z akt sprawy wynika, że wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Zaskarżoną uchwałą, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 1 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Rada Gminy Z. zatwierdziła taryfę za dostarczanie wody oraz taryfę za odprowadzanie ścieków na jeden rok, poczynając od 1 maja 2012 r. Z pierwszej taryfy wynikało, że cena 1 m3 wody wynosić miała 2,05 zł dla obu grup taryfowych ("gospodarstwa domowe", "pozostali") w przypadku dostarczania wody z ujęć wody w Wólce W. i K. oraz w S., 3,69 zł dla obu grup taryfowych w przypadku dostarczania wody z ujęcia S. i 3,33 zł dla obu grup taryfowych w przypadku dostarczania wody z ujęcia Z.. Przy czym zaskarżoną uchwałą ustalono dopłaty dla pierwszej grupy taryfowej w wysokości 1,28 zł w przypadku wody dostarczanej z ujęcia Z. oraz 1,64 zł w przypadku wody dostarczanej z ujęcia S.. Ostatecznie więc cena 1 m3 dostarczanej wody wynosić miała w pierwszej grupie taryfowej 2,05 zł, tyle samo w drugiej grupie taryfowej w przypadku wody dostarczanej z ujęć w W. i K. oraz w S., 3,33 zł w drugiej grupie w przypadku wody dostarczanej z ujęcia Z. oraz 3,69 zł w przypadku wody dostarczanej z ujęcia S.. Z drugiej taryfy wynikało, że cena odprowadzania 1 m3 ścieków wynosić miała 6,06 zł dla obu grup taryfowych i w przypadku korzystania z sieci kanalizacyjnych K. oraz M., 6,83 zł dla obu grup taryfowych i w przypadku korzystania z sieci kanalizacyjnej S. oraz 5,99 zł dla obu grup taryfowych i w przypadku korzystania z sieci kanalizacyjnej S.. W zaskarżonej uchwale nie przewidziano dopłaty do ceny za odprowadzanie ścieków. Zaskarżona uchwała została podjęta na wniosek Wójta Gminy, który z kolei otrzymał wniosek pochodzący od jednostki organizacyjnej Urzędu Gminy, którego załącznikami były projekt taryf oraz uzasadnienie wniosku. Skarżący w skardze zarzucili naruszenie art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Ze skargi wynika, że skarżący po pierwsze, zarzucili, iż Rada Gminy Z. przekroczyła swoje kompetencje, gdyż zmieniła przedstawione jej taryfy, a nie tylko je zatwierdziła; po drugie, zarzucili, że taryfy zostały zatwierdzone, mimo że nie uzasadniono zróżnicowania cen dostarczania wody oraz cen odprowadzania ścieków. Pierwszy z zarzutów nie został bliżej wyjaśniony, zaś odnośnie do drugiego ze skargi wynika, że skarżący, mieszkający w S., kwestionowali przede wszystkim ceny odprowadzania ścieków za pomocą sieci kanalizacyjnej S.. Twierdzili w związku z tym, że koszy utrzymania infrastruktury na terenie Skokówki są znacznie niższe niż w innych miejscowościach. Podniesiono też, że zarzuty skargi pośrednio potwierdza to, iż Rada Gminy uchwałą z [...] sierpnia 2012 r. ustaliła dopłatę w wysokości 1,06 zł dla pierwszej grupy taryfowej w przypadku odprowadzania ścieków do sieci kanalizacyjnej Skokówka. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o oddalenie skargi. Twierdziła, że Gmina Z. jest przedsiębiorcą wodno-kanalizacyjnym w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i w związku z tym to Gmina ustaliła taryfy, przy czym za Gminę działały jej jednostki organizacyjne, mianowicie Urząd Gminy oraz Gminny Zakład Obsługi Komunalnej Gminy Z.. Dalej podniesiono, że Wójt Gminy Z. wniosek o zatwierdzenie taryf przedłożył 13 marca 2012 r. Radzie Gminy, która dokonała jego wnikliwej analizy poprzez Komisję Rozwoju Gminy i Rolnictwa Rady Gminy Z., zaś Rada Gminy na sesji w dniu 28 marca 2012 r. podjęła uchwałę o zatwierdzeniu taryf. Tym samym, jak podniesiono, Rada Gminy wykonała swoje zadania określone w art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w żadnej mierze nie przekraczając swoich uprawnień. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że przy sporządzaniu taryf opierano się na dokumentacji finansowej z 2011 r. oraz że niezbędne przychody na poszczególnych sieciach zostały zaplanowane w oparciu o faktyczne koszty. Dalej wskazano, wynikającą – jak zaznaczono – z zapisów księgowych z 2011 r., alokowaną na sieć kanalizacyjną S., kwotę niezbędnych przychodów w wysokości 164.811 zł. Wyjaśniono, że uwzględniono, iż ścieki są zrzucane do oczyszczalni ścieków Miasta Z., gdzie koszt zrzutu 1 m3 ścieków wynosi 3,62 zł., co przy planowanej ilości ścieków w wysokości 36.688 m3 daje koszt w wysokości 132.810,56 zł. Ponadto wskazano inne koszy obsługi sieci. Zaznaczono przy tym, że 80,58 % wszystkich kosztów stanowi koszt odprowadzenia ścieków do oczyszczalni ścieków Miasta Z.. Wyjaśniono też, że z uwagi na odrębne urządzenia pomiarowe wskazane koszy są związane wyłącznie z mieszkańcami Skokówki, jako wydzielonej grupy taryfowej odbiorców. W odpowiedzi na skargę ponadto wyjaśniono, że ustalenie dopłaty dla pierwszej grupy taryfowej w przypadku odprowadzania ścieków do sieci kanalizacyjnej S. nie potwierdza jakoby błędnych kalkulacji taryfowych, tylko jest odpowiedzią na zaistniały stan faktyczny i reakcją samorządu terytorialnego na wyraźne niezadowolenie społeczne. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten przyjął, iż art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków umożliwia radzie gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy. Sąd pierwszej instancji stwierdził przy tym, że kontrola ta nie może mieć charakteru pozornego, albowiem ustawodawca wymaga od rady gminy zbadania zgodności sporządzenia taryfy z obowiązującymi przepisami. Sąd pierwszej instancji zaznaczył ponadto, że w świetle art. 20 ust. 3 powołanej ustawy ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych grup taryfowych odbiorców na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Rada Gminy Z. nie udokumentowała różnicy pomiędzy kosztami zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przypadającymi na poszczególne grupy taryfowe. Tym samym uznał, że nie było uzasadnione zróżnicowanie cen oraz stawek dla grup taryfowych. Uzasadniając bliżej swoje stanowisko w zakresie taryfy za dostarczanie wody Sąd pierwszej instancji stwierdził, że we wniosku z 13 marca 2012 r. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wskazało, iż w projekcie taryfy zróżnicowano ceny dostarczania wody z uwagi na "źródło dostarczania wody do poszczególnych grup odbiorców", jednakże z treści wniosku nie wynika, czy zachodzą różnice pomiędzy kosztami świadczenia tej usługi na rzecz poszczególnych grup odbiorców, a jeżeli tak, to czy różnice te uzasadniają wysokość przyjętych w taryfie stawek. Z kolei uzasadniając bliżej swoje stanowisko w zakresie taryfy za odprowadzanie ścieków Sąd pierwszej instancji wskazał na następujące okoliczności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie uzasadnia różnic w cenach odprowadzania ścieków zawarte w uzasadnieniu wniosku z 13 marca 2012 r. stwierdzenie, że "kalkulację cen i stawek opłat oparto na wartości niezbędnych przychodów, których pokrycie przez opłaty gwarantuje świadczenie usług przez Gminę nieprzerwanie i na odpowiednim poziomie". Nie uzasadniają tego również dane zawarte w tabelach od A do H, a także pozostałe dokumenty przedstawione wraz z wnioskiem. Przedłożona wraz z wnioskiem dokumentacja – zdaniem Sądu pierwszej instancji - zawiera szereg nieścisłości, które nie zostały usunięte przed wydaniem zaskarżonej uchwały. Po pierwsze, z tabeli B, stanowiącej załącznik do wniosku z 13 marca 2012 r., wynika, że w poprzednio obowiązującej taryfie dla pierwszej grupy taryfowej, odprowadzającej ścieki poprzez sieć kanalizacyjną S., cena za odprowadzenie 1 m3 ścieków wynosiła 7,50 zł, zaś Sądowi pierwszej instancji jest wiadome z urzędu, że cena ta wynosiła 6,18 zł. Sąd pierwszej instancji przy tym wskazał na uzasadnienie nieprawomocnego wyroku WSA w Lublinie z 24 maja 2012 r., sygnatura akt II SA/Lu 211/12. Po drugie, z zestawienia kosztów wynikających z eksploatacji sieci kanalizacyjnej w Gminie Z. w 2011 r. wynika, że koszty eksploatacji sieci kanalizacyjnej w Skokówce wyniosły 147.528 zł i były niższe od kosztów eksploatacji sieci kanalizacyjnej w Sitańcu, wynoszących 165.387 zł. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dane zawarte w odpowiedzi na skargę różnią się od danych wynikających ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego. Po pierwsze, w odpowiedzi na skargę podano, że planowana ilość ścieków, jakie zostaną odprowadzone przez sieć kanalizacyjną S., wynosi 36.688 m3, natomiast z tabel E i G, stanowiących załączniki do wniosku z 13 marca 2012 r., wynika, że ilość ścieków dostarczonych do tej sieci wyniesie 24.135 m3. Po drugie, w odpowiedzi na skargę podano, że planowany koszt zrzutu ścieków wyniesie 132.810,56 zł, natomiast z tabel D i G, stanowiących załączniki do wniosku z 13 marca 2012 r., wynika, że koszt ten wyniesie 131.155 zł. Po trzecie, w odpowiedzi na skargę podano w ramach usług obcych wydatki na czyszczenie sieci w wysokości 1.728,24 zł, jednakże nie można ustalić, czy obejmuje to koszty usług obcych wskazane w załącznikach do wniosku z 13 marca 2012 r. Po czwarte, w odpowiedzi na skargę podano, że niezbędne przychody zaplanowane w związku z koniecznością zakupu materiałów w celu przeprowadzenia remontu infrastruktury kanalizacyjnej dla terenu całej Gminy wynoszą 8.466,44 zł, podczas, gdy z załącznika do wniosku o nazwie Koszty obsługi sieci wodno-kanalizacyjnej w 2012 roku wynika, że koszty z tego tytułu wyniosą 25.000,00 zł. Po piąte, zgodnie z odpowiedzią na skargę, wynagrodzenia obsługi osobowej, składającej się z 6 pracowników zatrudnionych na pełnych etatach wyniosą 21.413,12 zł, natomiast w świetle wspomnianego wyżej załącznika o nazwie Koszty obsługi sieci wodno-kanalizacyjnej w 2012 roku koszty osobowe obsługi sieci wodno-kanalizacyjnej obejmują 3 etaty i wynoszą łącznie 108.982,80 zł, a nadto z załącznika o nazwie Koszty obsługi sieci wodno-kanalizacyjnej – dane pochodzące z referatu BF wynika, że koszt 3 etatów wyniesie 91.998,79 zł. Po szóste, w odpowiedzi na skargę wskazano koszty pozostałe w kwocie 392,28 zł na wydatki związane z zakupem niezbędnych materiałów biurowych, natomiast z tabeli D wynika, że koszty pozostałe wyniosą 383,00 zł. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, Rada Gminy Z. zarzuciła naruszenie: - art. 20 i art. 24 ust. 1 – 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że rada gminy przed zatwierdzeniem taryf powinna dokonać ich merytorycznej weryfikacji, - art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, będących efektem powierzchownego zapoznania się z dokumentacją załączoną do wniosku o zatwierdzenie taryf, znajdującą się w aktach sprawy. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że z art. 24 ust. 2, 3 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, iż to wójtowi, a nie radzie gminy przysługuje prawo sprawdzenia, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami prawo oraz prawo do weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy. Z kolei uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie zarzutu naruszenia art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano na błędy popełnione zdaniem Rady Gminy Z. przez Sąd pierwszej instancji podczas oceny danych zawartych w załącznikach do wniosku o zatwierdzenie taryf oraz w odpowiedzi na skargę. Formułując wnioski skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania . Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w szczególności paragrafu pierwszego tego przepisu, z którego wynika, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przed bliższym wyjaśnieniem stanowiska Sądu drugiej instancji należy wyjaśnić dwie ogólne kwestie. Z art. 20 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 123, poz. 858 ze zm.) wynika, że ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków mogą być zróżnicowane dla poszczególnych grup taryfowych, jeżeli różne są koszty świadczenia tych usług dla poszczególnych grup taryfowych. Podstawą określenia stawek i opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są niezbędne przychody alokowane na poszczególne grupy taryfowe (art. 20 ust. 2 powołanej ustawy), przy czym ustalając te przychody uwzględnia się w szczególności poniesione w poprzednim roku obrachunkowym koszty związane ze świadczeniem tych usług z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, zmiany warunków ekonomicznych, wielkość usług i warunki ich świadczenia oraz koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 powołanej ustawy). W zaskarżonej taryfie wyodrębniono w rzeczywistości nie dwie grupy taryfowe, mianowicie "gospodarstwa domowe" oraz "pozostali", ale grupy taryfowe wyodrębnione z uwagi na to z jakiego ujęcia wody jest pobierana woda oraz z jakiej sieci korzysta się przy odprowadzaniu ścieków. Jeżeli chodzi o odprowadzanie ścieków to w zaskarżonej taryfie wyodrębniono oprócz dwóch wprost wymienionych grup taryfowych ("gospodarstwa domowe", "pozostali"), cztery inne grupy taryfowe, mianowicie odprowadzających ścieki poprzez sieć kanalizacyjną S., S., K. oraz M.. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na to, że skargę wnieśli mieszkańcy S., kwestionujący w zasadzie cenę za odprowadzanie ścieków, najistotniejsze znaczenie ma cena odprowadzania ścieków poprzez sieć kanalizacyjną S.. Tym samym, uwzględniając art. 20 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, istotne w rozpoznawanej sprawie było zagadnienie alokacji niezbędnych przychodów na sieć kanalizacyjną S.. Wracając do wyjaśnienia zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że w szczególności trafne są te zarzuty skargi kasacyjnej, w których podnosi się, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż istnieje sprzeczność pomiędzy tym, co podano w odpowiedzi na skargę, a tym, co wskazano w załącznikach do wniosku z 13 marca 2012 r. Błąd Sądu pierwszej instancji w tym przypadku polega na tym, że Sąd ten analizując dane dotyczące sieci kanalizacyjnej S. zawarte w załącznikach do wniosku o zatwierdzenie taryf uwzględnił jedynie wartości dotyczące pierwszej grupy taryfowej i pominął wartości dotyczące drugiej grupy taryfowej. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że w odpowiedzi na skargę podano liczby stanowiące sumę liczb odnoszących się do obu grup taryfowych. I tak, z odpowiedzi na skargę wynika, że niezbędne przychody alokowane na sieć kanalizacyjną Skokówka wynoszą 164.811 zł. Taka kwota wynika też z tabeli F, stanowiącej załącznik do wniosku z 13 marca 2012 r., przy czym w tej tabeli jest ona rozbita na dwie kwoty alokowane na pierwszą i drugą grupę taryfową (gospodarstwa domowe oraz pozostali odbiorcy). Ponadto z odpowiedzi na skargę wynika, że na tę kwotę (164.811 zł) złożyły się 132.810,56 zł tytułem kosztów zrzutu ścieków do oczyszczalni ścieków Miasta Z., 1.728,24 zł tytułem planowanych kosztów czyszczenia sieci, 21.413,12 zł tytułem kosztów obsługi osobowej, 8.466,44 zł tytułem kosztów planowanych remontów oraz 392,28 zł tytułem pozostałych kosztów. Te kwoty zostały wskazane w tabeli D, stanowiącej załącznik do wniosku z 13 marca 2012 r., przy czym z rozbiciem na pierwszą i drugą grupę taryfową oraz z umieszczeniem kwoty 1.728,24 zł w kwocie dotyczącej usług obcych. Zasadne są więc te zarzuty skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji swoją tezę o sprzecznościach pomiędzy danymi podanymi w odpowiedzi na skargę, a danymi zawartymi w aktach sprawy oparł na błędnym, odczytaniu akt, mianowicie pominięciu danych dotyczących drugiej grupy taryfowej. W odpowiedzi na skargę zaznaczono, że kwota 1.728,24 zł to usługi obce. Zatem zasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej, w których kwestionuje się stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że nie można ustalić czy wskazane koszty usług obcych obejmują tę kwotę. W skardze kasacyjnej została też wyjaśniona rozbieżność w zakresie planowanej ilości ścieków odprowadzanych przez sieć kanalizacyjną S.. Z tabel E i G, stanowiących załącznik do wniosku z 13 marca 2012 r., wynika, że określając cenę 1 m3 ścieków odprowadzanych poprzez sieć kanalizacyjną Skokówka przyjęto jako planowaną ilość odprowadzanych ścieków 24.125 m3. Z kolei w odpowiedzi na skargę wskazano planowany koszt odprowadzenia 36.688 m3 ścieków. Ta rozbieżność mogła wywołać wątpliwości, gdyż nie została ona wyraźnie wyjaśniona. W odpowiedzi na skargę zaznaczono jedynie, że 36.688 m3 to "szacowana ilość według faktycznego zrzutu z ujęcia Skokówka w roku 2011". Natomiast w skardze kasacyjnej wyjaśniono, że 36.688 m3 to ilość ścieków, które rzeczywiście odprowadzono poprzez sieć kanalizacyjną S. i za którą zapłacono właścicielowi oczyszczalni ścieków Miasta Z.. Natomiast 24.125 m3 to ilość, na którą wystawiono faktury indywidulanym użytkownikom sieci kanalizacyjnej. Różnica wynika – jak wyjaśniono – z tego, że nie wszystkie podmioty odprowadzające ścieki przez sieć kanalizacyjną Skokówka posiadają urządzenia pomiarowe i w tych przypadkach ilość odprowadzanych ścieków jest określana szacunkowo oraz z tego, że część ścieków jest wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej poza urządzeniami pomiarowymi. Wyjaśnienie to jest przekonujące, gdyż podstawą ustalenia cen i stawek opłat za zbiorowe odprowadzanie ścieków są koszty związane ze świadczeniem tych usług w poprzednim roku obrachunkowym. Elementem kosztów alokowanych na sieć kanalizacyjną S. jest więc koszt odprowadzenia do oczyszczalni ścieków 36.688 m3 ścieków, a nie koszt odprowadzenia 24.125 m3 ścieków. Z kolei cena musi być ustalona z uwzględnieniem tej drugiej kwoty, gdyż tylko za tę ilość ścieków można uzyskać przychody. Co do zasady zasadne jest więc ustalenie ceny odprowadzenia 1 m3 ścieków poprzez sieć kanalizacyjną S. jako iloraz niezbędnych przychodów (164.811 zł) oraz planowanej ilości ścieków w wysokości 24.125 m3. Także zatem w tym przypadku Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że zachodzą sprzeczności pomiędzy podanymi danymi uniemożliwiające zaakceptowanie ustalonych taryf. Oceniając ten ostatni zarzut NSA uznał, że zasługuje on na uwzględnienie, mimo że – jak wskazano – wątpliwości zostały usunięte dopiero na skutek wyjaśnień zawartych w skardze kasacyjnej. To że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie oznacza, że jest pozbawiony jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej. Zgodnie z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny może z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Może też w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika (art. 91 § 3 powołanej ustawy). Zatem Sąd pierwszej instancji wobec – jak się wydawało – sprzecznych danych zawartych w odpowiedzi na skargę i w przedstawionych aktach sprawy był zobowiązany dążyć do wyjaśnienia tych sprzeczności. Zasadny jest też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący kwoty 8.466,44 zł. Z odpowiedzi na skargę wynika, że jest to koszt alokowany na sieć kanalizacyjną S.. Potwierdza to też tabela D, stanowiąca załącznik do wniosku z 13 marca 2012 r., gdzie kwota ta jest umieszczona w kosztach tej sieci, z tym że w rozbiciu na pierwszą i drugą grupę taryfową (8.272 oraz 194) i w zaokrągleniu do pełnych złotych. Podobny błąd Sąd pierwszej instancji popełnił w przypadku wskazanych w odpowiedzi na skargę kwoty 21.413,12 zł, związanej z kosztami obsługi osobowej, oraz kwoty 392,28 zł, związanej z pozostałymi kosztami, i z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie też są zasadne. Z odpowiedzi na skargę wynika, że koszty te były alokowane na sieć kanalizacyjną S., co znajduje potwierdzenie w tabeli D. Nadto wyjaśniono, że zostały one ustalone proporcjonalnie do planowanej ilości odprowadzanych ścieków, gdyż stanowią część kosztów związanych z obsługą wszystkich sieci kanalizacyjnych, co jest zrozumiałe, jeżeli uwzględni się, iż są to koszty osobowe oraz materiałów biurowych. Trafnie też w skardze kasacyjnej zarzuca się, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ustalił, że w tabeli B, stanowiącej załącznik do wniosku z 13 marca 2012 r., błędnie podano, że w poprzednio obowiązującej taryfie dla pierwszej grupy taryfowej, odprowadzającej ścieki poprzez sieć kanalizacyjną S., cena za odprowadzenie 1 m3 ścieków wynosiła 7,50 zł. Sąd pierwszej instancji ustalenie to oparł, jak stwierdził, na faktach znanym mu z urzędu i w tym zakresie odwołał się do uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z 24 maja 2012 r., sygnatura akt II SA/Lu 211/12. Wyrok ten został jednakże uchylony wyrokiem NSA z 15 stycznia 2013 r., sygnatura akt II OSK 2306/12, a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Już to oznacza, że poczynione ustalenie - w istocie oparte na uzasadnieniu uchylonego wyroku - jest wadliwe. W końcu trafnie się w skardze kasacyjnej zarzuca błędną ocenę danych zawartych w zestawieniu kosztów sieci kanalizacyjnych poniesionych w Gminie Z. w 2011 r. Przede wszystkim z art. 20 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że koszty związane ze świadczeniem usług, np. odprowadzania ścieków, w poprzednim roku obrachunkowym, to tylko jeden z elementów stanowiących podstawę ustalenia niezbędnych przychodów i co za tym idzie taryf. Porównanie jedynie kosztów związanych ze świadczeniem usług w poprzednim roku obrachunkowym nie może być więc podstawą oceny, że zróżnicowanie cen jest nieuzasadnione. Ponadto rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że powinno się uwzględnić ilość odprowadzanych ścieków. Z tych wszystkich względów NSA uznał, że podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadna. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 20 oraz art. 24 ust. 1 – 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę z art. 24 ust. 4 powołanej ustawy, w którym stanowi się, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, czyli koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, pod względem celowości ich ponoszenia, nie wynika, aby rada gminy przed podjęciem uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryfy, a więc o jej zatwierdzeniu albo o odmowie jej zatwierdzenia, nie mogła kontrolować taryfy w tym samym zakresie. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Zasady sporządzania taryf są określone przede wszystkim w art. 20 powołanej ustawy. Z przepisu tego wynika, że podstawą określenia taryfy są niezbędne przychody po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług. Z kolei zasady ustalania niezbędnych przychodów są określone w art. 20 ust. 4 powołanej ustawy. Sporządzenie taryfy z naruszeniem tych zasad oznacza sporządzenie jej niezgodnie z przepisami. Rada gminy jest więc uprawniona, wręcz zobowiązana, do oceny czy przedstawione jej do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem, w tym w zakresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rolą rady gminy nie jest jedynie zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryfy zgodnie z wnioskiem organu wykonawczego gminy. Jest zatem zobowiązana do kontrolowania czynności wykonanych przez organ wykonawczy gminy, o których mowa w art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Odmienna wykładnia, zwłaszcza w takich sprawach, jak rozpoznawana, gdzie przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, sprowadziła by kompetencje rady gminy do nic nieznaczącej czynności. Zaznaczyć też należy, że za przyznaniem radzie gminy realnych kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zatwierdzenia taryfy opowiedział się NSA w uzasadnieniu uchwały z 11 kwietnia 2005 r., sygnatura akt II OPS 1/05. Dokonując wykładni art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stwierdził, że kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ wykonawczy gminy sprawdza, czy przedstawione do zatwierdzenia taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje przyjęte przez przedsiębiorstwo koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Końcowym etapem postępowania jest zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, co oznacza, że rada gminy w sposób ostateczny rozstrzyga o prawidłowości opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy. W związku z tym NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela odmiennego stanowiska przyjętego przez NSA w wyroku z 15 stycznia 2013 r., sygnatura akt II OSK 2306/12. Z tych wszystkich względów NSA na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni zgodność z prawem zaskarżonej uchwały biorąc pod uwagę, że dotychczasowe argumenty mające przemawiać za uwzględnieniem skargi okazały się nietrafne. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej organu administracji od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, obciążając nimi solidarnie skarżących.