II OSK 2306/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Zamość od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 211/12 w sprawie ze skargi T. S. na uchwałę Rady Gminy Zamość z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr VI/50/11 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dopłat z budżetu gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 211/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Zamość z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr VI/50/11 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dopłat z budżetu gminy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Rada Gminy Zamość w dniu 20 kwietnia 2011 r. podjęła uchwałę Nr Vl/50/11 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz dopłatach z budżetu Gminy Zamość. Uchwałę tę zaskarżył T. S., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy Zamość przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Skarżący podniósł, że rada gminy może jedynie zaakceptować bądź odmówić akceptacji przedłożonych taryf. Nie jest natomiast uprawniona do ich zmiany. Skoro zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zatem taka czynność pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przytoczonym przepisem ustawy. Zdaniem skarżącego organ gminy winien przedstawić Radzie Gminy szczegółową kalkulację zatwierdzonych taryf, zwłaszcza w sytuacji, gdy są one bardzo zróżnicowane dla poszczególnych grup odbiorców. Podkreślił, że tylko mieszkańcy miejscowości Skokówka zostali objęci dwukrotnie wyższymi stawkami aniżeli w zeszłym roku. Taka kalkulacja winna zostać przedstawiona Radzie Gminy, albowiem bez tego nie może ona należycie ocenić, czy przedmiotowe taryfy zostały naliczone rzetelnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zamość wniosła o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Rada wskazała, że przedsiębiorstwo, a w tym przypadku gmina, opracowuje kalkulacje ceny wody i ścieków. Procedura ustalania ceny wody i ścieków w Gminie Zamość na okres od 1 maja 2011 r. do 30 kwietnia 2012 r. została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawnymi. W motywach wyroku stwierdzającego nieważność Sąd pierwszej instancji podniósł, że w myśl art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy ze sfery spraw publicznych powierzonych jej do wykonywania. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 ustawy, prowadzi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne po uzyskaniu zezwolenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wydawanego w drodze decyzji. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy taryfę cen i opłat określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na jeden rok. Taryfa ta stanowi zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy) i, jak wynika z art. 24 ust. 1 ustawy, podlega zatwierdzeniu w drodze uchwały wydanej przez właściwą radę gminy. Zatwierdzanie omawianej taryfy cen i opłat przez radę gminy jest zatem władczym uprawnieniem gminy wynikającym z realizacji nałożonych na nią w drodze ustawy zadań publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. Skoro zaś na podstawie omawianej taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, to jej zatwierdzenie oddziaływuje na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i na obowiązki odbiorców w tym zakresie. To z kolei oznacza, że uchwałę rady gminy o zatwierdzeniu omawianej taryfy należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, jako wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami, jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób nie podporządkowanymi jej funkcjonalnie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2007 r., IV SA/Wa 1117/06, LEX nr 418149). W ocenie Sądu skoro skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie Gminy Zamość i zobowiązany jest uiszczać opłaty wynikające z taryf zatwierdzonych powyższą uchwałą, to uchwała dotyczy jego interesu prawnego, gdyż wpływa na wysokość zobowiązań finansowych skarżącego wobec przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Rada gminy, jak wynika z art. 24 ust. 5 ustawy, podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Prawidłowe stosowanie powyższego przepisu art. 24 ust. 5 ustawy ma podstawowe znaczenie dla właściwej realizacji zadania własnego gminy, jakim jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Z zadaniem tym ściśle wiąże się bowiem kwestia ustalania cen za wodę i odprowadzanie ścieków w formie taryf w trybie określonym tą ustawą. Powołany przepis umożliwia radzie gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy, poprzez wykonywanie przez nią kompetencji do zatwierdzania taryf stosowanych przez te przedsiębiorstwa. Kontrola ta nie może mieć charakteru pozornego, albowiem ustawodawca wymaga od rady gminy zbadania zgodności sporządzenia taryfy z obowiązującymi przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie podmiotem świadczącym usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Zamość jest sama Gmina. Prowadząc faktycznie działalność usługową w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków Gmina ta, mająca osobność prawną z mocy art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, usytuowana jest w takiej samej sytuacji, jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy. Nie ulega, więc wątpliwości, że określona przez tę gminę, działającą jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu ustawy, taryfa cen i stawek zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, podlega zatwierdzeniu w drodze uchwały Rady Gminy Zamość, w oparciu o art. 24 ust. 5 ustawy, to jest na zasadach ogólnych (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2005 r., OSK 1741/04, LEX nr 190626). Sąd podkreślił, że przepisy ustawy nie pozostawiają przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym dowolności w ustalaniu cen i opłat za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki, lecz określają szczegółowe zasady ich obliczania. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. W świetle ustępu 3 tego artykułu ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z powyższego wynika, zdaniem Sądu, że koniecznym warunkiem prawidłowego zróżnicowania w taryfie cen oraz stawek opłat dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców jest "udokumentowanie" przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne istniejącej różnicy pomiędzy kosztami zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków tych grup odbiorców. Zróżnicowanie tych cen i stawek jest zatem wyraźnie wyłączone przez ustawodawcę w przypadku, gdy koszty udzielanych usług polegających na dostarczeniu wody i odprowadzeniu ścieków są takie same dla określonych w taryfie grup odbiorców. Taryfa ustalona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z naruszeniem wskazanej reguły, wynikającej expressis verbis z art. 20 ust. 3 ustawy, narusza prawo i nie może zostać zatwierdzona w drodze uchwały rady gminy podjętej w oparciu o art. 24 ust. 5 ustawy. Sytuacja taka zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Z wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wynika bowiem wprost, że brak jest zróżnicowania zarówno kosztów zaopatrzenia w wodę, jak i kosztów odprowadzania ścieków. Również treść uzasadnienia tego wniosku nie daje podstaw do stwierdzenia, że zaistniała różnica pomiędzy ustalonymi dwiema taryfowymi grupami odbiorców usług odprowadzania ścieków. Wyliczenia zawarte w uzasadnieniu wniosku, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie dają żadnych podstaw do stwierdzenia, że pomiędzy odbiorcami usług z miejscowości [...] i [...] oraz z miejscowości [...] istniała różnica kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków. Sąd uznał, że przedmiotowa taryfa, wprowadzająca niczym nieuzasadnione zróżnicowanie wysokości cen za usługi zbiorowego odprowadzania ścieków pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców tychże usług, została sporządzona niezgodnie z powołanym przepisem art. 20 ust. 3 ustawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Gminy Zamość podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez ich nie zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od jej podjęcia; 2) art. 20 i art. 24 ust. 1 do 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rada gminy winna przed zatwierdzeniem taryf dokonać ich merytorycznej kontroli; 3) art. 133 P.p.s.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, w szczególności nie uwzględnienie znajdującej się w tych aktach kalkulacji, z której wynika zasadność zróżnicowania taryf za odprowadzane ścieki w poszczególnych miejscowościach Gminy Zamość. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała o zatwierdzeniu taryf nie jest aktem prawa miejscowego i została przedłożona organowi nadzoru w wymaganym terminie, a wiec brak było podstawy prawnej do stwierdzenia jej nieważności po wyżej wymienionym okresie. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 1-5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków uznając, że daje on radzie gminy uprawnienia do kontroli merytorycznej przedstawionych do zatwierdzenia taryf. Sąd nie uwzględnił, że to wójtowi gminy z mocy art. 24 ust. 2, 3 i 4 po złożeniu wniosku o zatwierdzenie taryf przysługuje prawo do sprawdzenia czy zostały one opracowane zgodnie z przepisami oraz prawo do weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy po dokonaniu kontroli taryf skierował na sesję Rady stosowny projekt uchwały o ich zatwierdzeniu, uznając, że zostały one opracowane zgodnie z prawem i prawidłowo pod względem merytorycznym. Do wójta należała inicjatywa uchwałodawcza w tej sprawie. Sąd nie sformułował konkretnych zarzutów wskazujących na naruszenie przez organy Gminy procedury przy podejmowaniu uchwały. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że taryfa wprowadza niczym nie uzasadnione zróżnicowane wysokości cen za usługi zbiorowego odprowadzania ścieków pomiędzy odbiorcami usług z różnych miejscowości gminy i tym samym została ona sporządzona niezgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oznacza, że Sąd nie zapoznał się z całością materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Naruszył tym art. 133 P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 133 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy powołaniu tego zarzutu, autor skargi odniósł swoją argumentację do wykazania, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie. Na gruncie bowiem art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zamierzony skutek może odnieść jedynie wykazanie w skardze kasacyjnej takiego naruszenia przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z unormowania tego wynika, że sąd orzeka wedle wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, że w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 262/10, LEX nr 745192). Zatem do naruszenia tego przepisu dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 - Lex nr 746707). Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie wziął pod uwagę znajdujących się w aktach kalkulacji zawartych w tabelach B, D i F, a stanowiących integralną cześć załącznika numer 2 do wniosku o zatwierdzenie taryf, zawierającego jego uzasadnienie. Z tabeli D wynika, że wartość niezbędnych przychodów dla pokrycia kosztów eksploatacji i utrzymania sieci w [...] i [...] wynosi 247 319 zł, a w [...] 202 452 zł. Ilość ścieków, liczona w metrach sześciennych, dostarczonych przez mieszkańców [...] i [...] wynosi 40 000, a ze [...] 27 000. Wyliczenie ceny jednego metra sześciennego przy uwzględnieniu wyżej wymienionych wartości zawiera tabela F, z której wynika, że dla mieszkańców [...] i [...] wynosi ona 6,18 zł, a dla mieszkańców [...] 7,50 zł. W załączniku nr 1 do wniosku o zatwierdzenie taryf pkt III (przywołany w uzasadnieniu wyroku) dotyczył braku zróżnicowania kosztów usług świadczonych dla gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców. Zróżnicowanie kosztów było uzasadnione natomiast dla grup odbiorców usług wg miejscowości. W sytuacji takiej uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że taryfa wprowadza niczym nieuzasadnione zróżnicowane wysokości cen za usługi zbiorowego odprowadzania ścieków pomiędzy odbiorcami usług z różnych miejscowości gminy i tym samym została sporządzona niezgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006, Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) - dalej zwana "ustawą", oznacza, że Sąd nie zapoznał się z całością materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zasadny jest także zarzut skargi dokonania przez Sąd, w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały, wadliwej wykładni postanowień art. 20 i art. 24 ust. 1 do 5 ustawy, polegającej na przyjęciu, że rada gminy winna przed zatwierdzeniem taryf dokonać ich merytorycznej kontroli. Regulacje art. 24 ustawy, wedle intencji ustawodawcy, mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Przepisy te, rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym, zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania (zob. M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 58 i s. 60). Aby umożliwić organom gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat, ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Prawodawca przyznał kompetencję do określania taryf opłat za wodę przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym (art. 20 ustawy), z tym że uprawnienie do ich zatwierdzenia powierzył radom gmin, które dokonują tego w drodze uchwały (art. 24 ust. 1 ustawy). Realizację tego obowiązku można zatem traktować, jako fragment władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że pojęcie; "taryfy", o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, z uwagi na jej zdefiniowanie w art. 2 pkt 12 ustawy, należy rozumieć, jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy). Przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 ustawy). Przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, organ wykonawczy gminy dokonuje wstępnej analizy wniosku. W tym zakresie wójt (burmistrz, prezydent miasta) został wyposażony w kompetencje dwojakiego rodzaju: 1) do sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz 2) do weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art. 24 ust. 4 ustawy), pod względem celowości ich ponoszenia. Taka redakcja przywołanego przepisu nakazuje przyjąć, że analiza dokonywana przez organ wykonawczy gminy ma realizować dwa cele. W jej wyniku organ stwierdza, czy taryfy proponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiadają prawu i czy podane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie. Innymi słowy, to wójt bada legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków, w oparciu o które został sporządzony cennik usług. Przeprowadzenie analizy z punku widzenia legalności taryf sprowadza się de facto do analizy art. 20 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i oceny tego, czy opracowane taryfy odpowiadają określonym w nim wymaganiom. Jednym z nich jest wskazany w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu taryf kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym. Jak określa ustawa, weryfikacji podlegają koszty, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala w oparciu o dokumentację księgową. Organ wykonawczy dokonuje weryfikacji taryf także w sytuacji, gdy to sama gmina jest podmiotem świadczącym usługi wodociągowo-kanalizacyjne, czyli działa, jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wprawdzie przepis art. 24 ust. 4 ustawy nie wyjaśnia, jakie czynności mieszczą się w zakresie pojęcia "weryfikacja", jednak posiłkując się słownikową definicją tego pojęcia, należy przyjąć, że "weryfikacja" to między innymi czynność polegającą na sprawdzaniu prawdziwości, przydatności lub prawidłowości czegoś (por. Internetowy słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN SA). Na gruncie analizowanego przepisu, weryfikacja będzie więc oznaczała badanie przez organ wykonawczy gminy tego, czy przedstawione we wniosku taryfowym koszty zostały prawidłowo wyliczone. W związku z tym, jeżeli w oparciu o dokumenty przedstawione przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne organ gminy powziął wątpliwości, co do celowości poniesienia części kosztów rzutujących na wysokość opłat za wodę, może on domagać się od przedsiębiorstwa przedłożenia materiałów źródłowych w postaci ewidencji księgowej. W ten sposób to wójt ma realną możliwość wykonywać uprawnienie wynikające z powołanego przepisu. Akceptowanie odmiennego stanowiska w tym przedmiocie czyniłoby art. 24 ust. 4 ustawy regulacją iluzoryczną i nieracjonalną, sprowadzającą czynności weryfikacyjne wójta wyłącznie do oceny tych dokumentów, które przedsiębiorstwo złożyło wraz z wnioskiem o zatwierdzenie taryf, bez możliwości ustalenia prawdziwości powoływanych w nich danych. Skoro wójt ma dokonać porównania kosztów faktycznie poniesionych przez wnioskodawcę w poprzednim roku obrotowym z kosztami wskazanymi w dokumentach dołączonych do wniosku, to nie ma innej możliwości prawidłowego wykonania tego obowiązku, jak poprzez zażądanie przedłożenia dokumentów księgowych, celem ustosunkowania się do zawartych w nich zapisów. Dodatkowego argumentu, wspierającego prezentowany pogląd, dostarcza treść art. 24 ust. 4, odsyłającego do art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, w którym ustawodawca wyraźnie stanowi, że przeprowadzana przez wójta weryfikacja dotyczy kosztów ustalanych na podstawie ewidencji księgowej. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że bez zbadania dokumentów źródłowych organ nie może mieć pewności, czy przeprowadzone przez przedsiębiorstwo wyliczenie kosztów oparte zostało na prawidłowo prowadzonej ewidencji, czy też nie. Ustalenie wydatków na podstawie ewidencji księgowej, prowadzonej w sposób określony w art. 20 ust. 5 ustawy, stanowi jeden z koniecznych warunków podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. II OSK 584/07, LEX nr 384723). Weryfikacja przez organ wykonawczy gminy kosztów jest zatem elementem badania zgodności projektu z ustawą, a nie dodatkowym (odrębnym) działaniem opartym na innych kryteriach niż legalność. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. II OPS 1/05 (ONSAiWSA 2005 r., nr 5, poz. 87) NSA uznał, że sformułowania: "podlegają zatwierdzeniu" oraz "zatwierdza" stanowią część szczegółowej normy kompetencyjnej, która nakłada na radę gminy powinność rozpatrzenia wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie przygotowanej taryfy. Użytemu w art. 24 ust. 1 i 5 ustawy terminowi "zatwierdzenie" należy zatem przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Sprawa taryfy może być rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Przy czym czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację, zweryfikowanych wcześniej przez organ wykonawczy pod względem legalności i celowości, cen i opłat w ustalonej, w taryfie wysokości. Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przysługuje w tej materii prawo inicjatywy uchwałodawczej. Rada zatem nie dokonuje samodzielnie weryfikacji, pod względem legalności i celowości, sporządzania taryf. Norma kompetencyjna zawarta w art. 24 ust. 4 i ust. 5 ustawy powinna być interpretowana na gruncie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni, w związku z unormowaniami regulującymi zasady i tryb ustalania taryf także w zakresie podziału kompetencji pomiędzy wójtem a radą. Rada gminy zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zweryfikowane przez wójta zaś odmawia ich zatwierdzenia, gdy w ocenie organu wykonawczego, taryfy sporządzone zostały niezgodnie z przepisami prawa. Ustawa zobowiązuje radę gminy do zatwierdzenia taryfy w terminie 45 dni od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wniosku w tej sprawie. Chodzi tu o zdyscyplinowanie organu stanowiącego gminy przez określenie skutków prawnych niedochowania wskazanego terminu ustawowego. W związku z tym, jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni, to taryfy wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie (art. 24 ust. 8 ustawy). W świetle powyższych rozważań nie można zaakceptować stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 24 ust. 5 ustawy umożliwia radzie gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy, poprzez wykonywanie przez nią kompetencji do zatwierdzania taryf stosowanych przez te przedsiębiorstwa. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że w realiach sprawy, Sąd dokonał wadliwej wykładni norm art. 24 ust. 1-5 ustawy. Badając legalność zaskarżonej uchwały w ogóle pominął rolę i znaczenie organu wykonawczego w procedurze zatwierdzania taryf. Sąd pierwszej instancji nie tylko nie skontrolował zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z normami art. 24 ust. 1-5 ustawy regulującymi tryb jej podjęcia, lecz także nie wypowiedział się w zasadniczej kwestii, a mianowicie, czy kontrolowana uchwała o zatwierdzeniu taryf jest aktem prawa miejscowego, czy aktem kierownictwa wewnętrznego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały po upływie roku od jej podjęcia naruszył przepisy art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ocenie strony skarżącej uchwała o zatwierdzeniu taryf nie jest aktem prawa miejscowego, a wiec brak było podstawy prawnej do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: - terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; - normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; - generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Zaskarżona uchwała w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dopłat z budżetu gminy posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Można by zatem uznać, że ma ona charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Należy jednak wziąć pod uwagę, że taryfy sporządza przedsiębiorca, organ wykonawczy je weryfikuje pod kątem legalności i celowości, a rada jedynie je zatwierdza. Uchwała o zatwierdzeniu ma charakter epizodyczny - to znaczy taryfę ustala się na jeden rok kalendarzowy (art. 20 ust. 1 ustawy). Na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada, w drodze uchwały przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o rok (art. 24 ust. 9a ustawy). Tymczasem organ wydający akt normatywny niczego "nie zatwierdza" tylko ustala – kształtuje samodzielnie, w granicach określonych przez prawo, treść reguł zachowania, czyli tworzy prawo. W przypadku taryfy rada działa automatycznie - zatwierdza je albo nie. Analizując charakter prawny uchwały o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia taryfy należy także wziąć pod uwagę, że w państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, prócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów, wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu. W przypadku przyjęcia, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to stanowi ona akt prawa miejscowego tylko wtedy, gdy podlega obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym danego województwa. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 62, poz. 718), akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy podlegają obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Także w tym organie publikacyjnym ogłasza się inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (art. 13 ust. 1 pkt 10). Tymczasem z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wynika nakaz publikacji, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uchwał zatwierdzających taryfy. Ustawa natomiast stanowi expressis verbis, że to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone przez radę taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały (art. 24 ust. 7). Analiza reżimu normatywnego dotyczącego publikacji uchwały, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazuje, że raczej mamy do czynienia z aktem indywidualno-konkretnym, rozstrzygającym sprawę z zakresu administracji publicznej w przedmiocie zatwierdzenia taryfy. Potraktowanie uchwały, jako aktu prawa miejscowego, wydaje się nie do przyjęcia też, dlatego że taryfy mogą obowiązywać także w przypadku braku ich zatwierdzenia przez radę (art. 24 ust. 8 ustawy). Stąd też uznając zasadność przedmiotowej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę, dokonaną przez Sąd kasacyjny, ocenę prawną. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.