II SA/Wr 64/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak -spr., Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi A. J. i J.J. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. wymierzył A. J. i J. J. karę z tytułu stwierdzenia niezgodności wykonanego obiektu z projektem architektoniczno-budowlanym, w wysokości 2000 zł. Postanowienie to zostało nadane za pośrednictwem poczty w dniu 18 sierpnia 2010 r. Z uwagi na nieobecność adresatów A. J. i J. J. przesyłki do nich skierowane zostały awizowane w dniu 23 sierpnia 2010 r. oraz powtórnie w dniu 30 sierpnia 2010 r. Pismem z dnia 11 października 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu 12 października 2010 r., A. i J. J. złożyli zażalenie na postanowienie z dnia [...] r. nr[...], składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tego zażalenia. We wniosku tym podano, że powyższe postanowienie nie zostało doręczone stronom bezpośrednio, lecz było "rzekomo dwukrotnie awizowane" w dniach 23 i 30 sierpnia 2010 r. Skarżący oświadczyli, że o fakcie wydania wyżej wymienionego postanowienia dowiedzieli się dopiero w dniu 4 października 2010 r., z chwilą doręczenia im upomnienia wydanego w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżących, do uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia doszło wskutek niezawinionych przez nich okoliczności, bowiem w dniu "rzekomo pierwszego awiza", to jest 23 sierpnia 2010 r., strony wyjechały do W.w związku z planowaną hospitalizacją A. J., która przebywała w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym we W. do dnia 25 sierpnia 2010 r., a wraz z nią stale przebywał we W. jej mąż J. J. Po powrocie do domu strony nie znalazły w pocztowej skrzynce oddawczej żadnego awiza. Z uwagi na trwający sezon urlopowy skarżący w dniu 28 sierpnia 2010 r. wyjechali na planowany urlop do Grecji i po powrocie z urlopu we wrześniu 2010 r. także nie znaleźli w skrzynce pocztowej żadnego awiza. A. i J. J. oświadczyli, że w konsekwencji powyższego do dnia 4 października 2010 r. nie byli świadomi (bez swej winy), że zostało wydane postanowienie z dnia [...] r. nr[...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, na podstawie art. 59 § 1 i 2 w związku z art. 144 kpa odmówił A. i J. J. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 tego artykułu, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W związku z powyższym z art. 58 § 1 i 2 kpa wynikają cztery przesłanki do przywrócenia terminu, które muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie choćby jednej z nich, przy równoczesnym dopełnieniu innych, przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu. Pierwszą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku swojej winy. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonaniu czynności procesowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o braku winy w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1998 r., I SA/Lu 727/97; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000 r., SA/Sz 2125/98), przy czym dopuszczenie się przez osobę zainteresowaną nawet najmniejszego niedbalstwa wyklucza możliwość przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., III SA 1259/98; wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r., III SA 1436/98). Przywołując dalsze wyroki sądów administracyjnych i poglądy wyrażane w doktrynie prawa administracyjnego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że doręczenie skarżącym postanowienia z dnia [...] r. nr [...] nastąpiło w formie tzw. doręczenia zastępczego w dniu 6 września 2010 r., to jest z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 pkt 1 kpa, o czym świadczą zawarte na drukach potwierdzeń odbioru oraz kopertach adnotacje, pieczęci i parafki dokonane przez doręczyciela przesyłki. Dlatego też – w ocenie organu – "za bezzasadne i niekonsekwentne (Wnioskodawcy z jednej strony piszą o "rzekomym" awizowaniu, z drugiej zaś sami przyznają, iż uchybili terminowi, potwierdzając prawidłowość doręczenia zastępczego) należy uznać zawarte we wniosku uwagi kwestionujące prawidłowość doręczenia przedmiotowej przesyłki, gdyż zawiadomienie o nadejściu przesyłki (postanowienia) pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej Adresatów, a pomimo dwukrotnego jej awizowania nie została ona podjęta w terminie określonym w art. 44 § 2 Kpa". Ponadto, zdaniem organu, skarżący "w żaden sposób nie wykazali, iż nie mogli odebrać przesyłki ani w dniu doręczenia ani do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia z przyczyn od siebie niezależnych. W szczególności sam fakt nieobecności w miejscu zamieszkania w dniach pozostawienia zawiadomień o nadejściu przesyłki z powodu "zaplanowanych" wcześniej wyjazdów (nie mamy więc do czynienia z okolicznością nagłą, niespodziewaną) nie może obalić domniemania doręczenia Wnioskodawcom postanowienia nr [...] z dnia [...] r.". Organ zaznaczył, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się z wniosku skarżących, którzy bardzo aktywnie brali w nim udział. Wywodził przy tym, iż "Strona należycie dbająca o własne interesy, mając zamiar z powodów zdrowotnych czy też wypoczynkowych przez jakiś czas nie przebywać pod adresem wskazanym jako adres korespondencyjny, winna była w takiej sytuacji ustanowić choćby pełnomocnika do doręczeń". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że przedmiotowa inwestycja nie jest jedyną prowadzoną przez skarżących i skarżący "bazując na poprzednich doświadczeniach z nadzorem budowlanym stopnia powiatowego winien był spodziewać się, iż prędzej czy później otrzyma postanowienie w przedmiocie kary". Wskazując, że pozostałe przesłanki to: dochowanie przez zainteresowanego nieprzywracalnego 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, wniesienie wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin, organ stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do przywrócenia zainteresowanym terminu do wniesienia zażalenia. Skargę na powyższe postanowienie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. i J. J. Skarżący zarzucili temu postanowieniu naruszenie prawa procesowego, to jest art. 58 § 1 kpa – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, mimo istnienia ku temu ustawowych przesłanek oraz art. 77 kpa w związku z art. 7 kpa – mogące mieć wpływ na wynik postępowania. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Polemizując z zaskarżonym postanowieniem skarżący podkreślili, że nie mieli obowiązku swych twierdzeń wykazywać (dowodzić), a jedynie uprawdopodobnić. Oświadczyli, że skoro do dnia 4 października 2010 r. nie otrzymali postanowienia z dnia 17 sierpnia 2010 r., ani innego dokumentu, z którego wynikałoby wydanie tego orzeczenia, nie byli świadomi, że postanowienie to zostało wydane. Nie wiedząc o jego istnieniu nie składali zażalenia. Podkreślając, że przy ocenie istnienia lub braku winy w uchybieniu terminu istotne jest to, czy ponoszą winę za to, że nie odebrali przesyłki, skarżący wywiedli, że rozważania organu na temat tego, że skoro brali udział w postępowaniu, powinni byli spodziewać się, że w przyszłości otrzymają orzeczenie organu, uznać należy za "całkowicie chybione i zbyt daleko idące". A. i J. J. zarzucili, że organ w ogóle nie rozważył, czy wskazane przez nich okoliczności uprawdopodabniają brak winy w niepodjęciu przesyłki. Ponadto organ w ogóle nie poddał własnej ocenie i analizie okoliczności, że w skrzynce pocztowej skarżących nie było awiza. Organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń, chociaż są one kluczowe dla rozstrzygnięcia, czy ich wniosek zasługuje na uwzględnienie, czy nie. Skarżący podali, że skoro zamierzali przebywać we W. jedynie kilka dni, przy spodziewanym 14-dniowym czasie awizowania przesyłki, nie było obiektywnej konieczności ustanawiania pełnomocnika do spraw doręczeń. Również powrót z zagranicy miał nastąpić przed upływem ewentualnego 14-dniowego terminu, stąd skarżący zakładali, że jeśli doszłoby w międzyczasie do próby doręczenia im przesyłki i powzięliby o tym wiedzę poprzez awizo, mieliby dostateczny czas na odebranie przesyłki. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 42 kpa, pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Przepis art. 43 kpa stanowi, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W myśl art. 44 § 1 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Stosownie do § 2 art. 44 kpa, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Po myśli unormowania zawartego w § 3 omawianego artykułu, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, przy czym – w myśl § 4 art. 44 kpa – doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 58 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1), przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Wszystkie te wymogi muszą być spełnione łącznie. W rozpatrywanej sprawie skarżący w skierowanym do organu odwoławczego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia podnosili, że w czasie, w którym skierowano do nich przedmiotowe postanowienie, nie przebywali w domu, gdyż najpierw skarżąca przebywała w szpitalu we W. i jej mąż w tym czasie również był we W., a następnie oboje wyjechali za granicę. Niezależnie od powyższego oświadczyli, że nie znaleźli w skrzynce pocztowej żadnego awiza. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1754/09, przewidziane w art. 44 kpa domniemanie może być obalone dowodem przeciwnym, jeżeli adresat nie mógł dowiedzieć się o treści pisma w ten sposób doręczonego. Wskazano przy tym, że w wyroku NSA z 3 kwietnia 1996 r., SA/Ka 1312/95 (LEX nr 26708) stwierdzono, że "przewidziane w art. 43 i 44 kpa zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych.". Tak więc – jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny – argumenty strony skarżącej dotyczące braku zawiadomień o przesyłce w jej skrzynce pocztowej mogłyby ewentualnie służyć przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, a nie podważaniu prawidłowego postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W realiach niniejszej sprawy skarżący nie podważają postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, lecz uważają, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy, skoro nie znaleźli w skrzynce pocztowej żadnego awiza. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem rozważenie w ramach rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, czy twierdzenia o braku w skrzynce pocztowej awiza są uprawdopodobnione. Gdyby bowiem skarżący uprawdopodobnili, że żadnego awiza w ich skrzynce pocztowej nie było, to chociaż – z uwagi na prawidłowo sporządzone zwrotne potwierdzenia odbioru przedmiotowego zażalenia – nie byłoby podstaw do zakwestionowania twierdzenia organu, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia zażalenia, zachodziłaby podstawa do przywrócenia terminu. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył w dostateczny sposób, czy brak awiza w skrzynce pocztowej skarżących był uprawdopodobniony. Zauważyć wypada, że rozważania organu odwoławczego zawarte w motywach zaskarżonego postanowienia w istocie sprowadziły się do krytycznej oceny twierdzeń skarżących o ich pobycie poza miejscem zamieszkania (w szpitalu we W. i za granicą). W odniesieniu do tej kwestii D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że "sam fakt nieobecności w miejscu zamieszkania w dniach pozostawienia zawiadomień o nadejściu przesyłki z powodu "zaplanowanych" wcześniej wyjazdów (nie mamy więc do czynienia z okolicznością nagłą, niespodziewaną) nie może obalić domniemania doręczenia Wnioskodawcom postanowienia nr [...]z dnia [...] r." i na tej podstawie uznał, że skarżący "w żaden sposób nie wykazali, iż nie mogli odebrać przesyłki ani w dniu doręczenia ani do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia z przyczyn od siebie niezależnych". Tak więc organ administracyjny w sposób dość lakoniczny ustosunkował się do twierdzeń skarżących dotyczących przyczyn ich nieobecności w miejscu zamieszkania w czasie, w którym miały zostać doręczone im przesyłki zawierające postanowienie nr [...] z dnia [...] r., uznając, że nie stanowią one uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do złożenia zażalenia. Natomiast w odniesieniu do oświadczenia skarżących, że nie znaleźli w skrzynce pocztowej żadnego awiza Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – poza lakonicznym zapisem, że "za bezzasadne i niekonsekwentne (Wnioskodawcy z jednej strony piszą o "rzekomym" awizowaniu, z drugiej zaś sami przyznają, iż uchybili terminowi, potwierdzając prawidłowość doręczenia zastępczego) należy uznać zawarte we wniosku uwagi kwestionujące prawidłowość doręczenia przedmiotowej przesyłki, gdyż zawiadomienie o nadejściu przesyłki (postanowienia) pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej Adresatów, a pomimo dwukrotnego jej awizowania nie została ona podjęta w terminie określonym w art. 44 § 2 Kpa" – nie zajął się bliżej wspomnianą kwestią i w istocie przesądził, bez głębszej analizy omawianego zarzutu skarżących, że zawiadomienie o nadejściu przesyłki (postanowienia) pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej skarżących. Odnosząc się do powyższych wywodów organu II instancji podkreślić trzeba, że przyznanie skarżących, iż uchybili terminowi, nie jest równoznaczne z potwierdzeniem prawidłowości doręczenia przedmiotowej przesyłki w tym sensie, że prawidłowe wypełnienie druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez doręczyciela nie przesądza, że zawiadomienie o przesyłce faktycznie umieszczono w skrzynce adresata. Przyznanie zaś, że termin został uchybiony, nie pozbawia strony możliwości ubiegania się o jego przywrócenie. Przeciwnie – przyznanie przez stronę, że doszło do uchybienia terminu uzasadnia ubieganie się o jego przywrócenie. Gdyby bowiem strona uważała, że dochowała terminu, to nie składałaby wniosku o przywrócenie terminu, gdyż nie można przywracać terminu, który został dochowany. Dlatego też, pomimo prawidłowego wypełnienia druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez doręczyciela, nie można z góry wykluczyć, że w skrzynce pocztowej skarżących w rzeczywistości nie umieszczono zawiadomień o przedmiotowej przesyłce. Kwestia ta powinna zostać należycie rozważona i wyjaśniona przez organ rozpatrujący wniosek o przywrócenie terminu, przy czym pamiętać należy, że stosownie do art. 58 § 1 kpa strona ubiegająca się o przywrócenie terminu winna jedynie uprawdopodobnić – a nie udowodnić – że do uchybienia terminu doszło bez jej winy. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 58 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.