I OSK 1201/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2070/12 w sprawie ze skargi W.S. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2070/12 oddalił skargę W. D. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: W. D. pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jej prawo do zamieszkiwania w lokalu położonym we Wrocławiu przy ul. T. K. [..] m. 1. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu postanowieniem z dnia 30 marca 2012 r. nr [..] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem z dnia 1 czerwca 2012 r. nr [..] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu postanowieniem z dnia 5 lipca 2012 r. nr [..], działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpoznaniu zażalenia W. D., postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [..] utrzymał w mocy postanowienie z dnia 5 lipca 2012 r. W uzasadnieniu podał, powołując się na treść art. 217 § 2, art. 218 § 1 i art. 219 k.p.a., że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. W rozpoznawanej sprawie lokal mieszkalny położony we [..] przy ul. T. K. [..] m. 1 przydzielono żołnierzowi zawodowemu mł. chor. D. D. na podstawie imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej z dnia 27 kwietnia 1979 r. nr [..], wydanego przez Komendanta Garnizonu Wrocław na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.). Przy ustalaniu rozmiaru kwatery, stosownie do treści art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 1 tej ustawy, uwzględniono członków rodziny osoby uprawnionej do kwatery, tj. żonę W. D.. Wobec powyższego błędnie skarżąca powołuje się na poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 6, poz. 38), jako akt prawny, z którego wywodzi przysługujące uprawnienia do powyższego lokalu. Również organ I instancji niezasadnie wskazał, że ww. nakaz imienny wydany został na podstawie przepisów ustawy z 1961 r., jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Kolejnym zdarzeniem, z którego skarżąca wywodzi przysługujące jej prawo do zamieszkiwania w spornym lokalu mieszkalnym jest rozwiązanie przez rozwód małżeństwa zawartego w dniu 5 sierpnia 1978 r. w Urzędzie Stanu Cywilnego [..] z D. D., jednakże w dacie rozwodu (wyrokiem Sądu Wojewódzkiego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 1997 r. sygn. Akt [..]), obowiązywała ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.). W ocenie organu, zestawienie przepisów tej ustawy (tj. art. 28 ust. 1-3) ze stanem faktycznym niniejszej sprawy wskazuje, że skarżąca nie nabyła w chwili rozwodu prawa do zamieszkiwania w zajmowanym lokalu, względnie na wypadek rozkwaterowania – prawa do lokalu zamiennego. Przede wszystkim przepisy ww. ustawy z 1995 r. umożliwiały dokonanie rozkwaterowania byłych małżonków tylko w sytuacji zajmowania kwater w budynkach, o których mowa w art. 55 ust. 2 pkt 1-3, a zajmowana przez D. D. sporna osobna kwatera stała, nie była kwaterą funkcyjną, nie była położona w budynku znajdującym się na wojskowym terenie zamkniętym, nie była również przeznaczona na zakwaterowanie kadry określonej jednostki wojskowej. W przeciwnym wypadku organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zobligowane byłyby do podjęcia czynności zmierzających do opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Zatem rozwiedzeni D. D. i W. D. mogli – zgodnie z dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. – zamieszkiwać w tej kwaterze, a przyznanie rozwiedzionym małżonkom uprawnienia do wspólnego zamieszkiwania w dotychczas zajmowanej kwaterze nie spowodowało zmiany w zakresie przysługującego nadal D. D. prawa do kwatery, które ze względu na swój charakter, jest prawem osobistym. Z kolei W. D. nie uzyskała prawa do kwatery, a jedynie uprawnienie do wspólnego zamieszkiwania D. D. i tylko przez czas, przez który były mąż posiadał tytuł prawny do tego lokalu mieszkalnego. Dodano ponadto, że przepis art. 28 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. został uchylony z dniem 1 lipca 2004 r. – tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", i wbrew twierdzeniu skarżącej, nie ma podstaw do uznania, że jest ona osobą, o której mowa w przepisie art. 23 ustawy nowelizującej. Zgodnie bowiem z tym przepisem osoby, którym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą, zachowują nabyte do tego dnia uprawnienia na czas zajmowania tej kwatery, zaś osobą, której w dniu wejścia w życie powyższej ustawy przydzielono przedmiotową kwaterę stałą, był D. D., a nie jego była żona i wymieniony zajmował przedmiotowy lokal mieszkalny do dnia 10 kwietnia 2008 r., kiedy to nastąpił jego zgon i z chwilą śmierci, imienny nakaz przydziału osobnej kwatery stałej nr [..] wygasł z mocy prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej wskazano, że w zakresie naruszenia art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej toczyło się przed Ministrem Obrony Narodowej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 29 lipca 2010 r. nr [..] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu z dnia 29 lipca 2010 r. nr [..] odmawiającej wydania W. D. decyzji o prawie zamieszkiwania w spornym lokalu mieszkalnym. W omawianym postępowaniu nadzorczym Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa WAM i Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we Wrocławiu. Stwierdzono również, że nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej o braku podstawy prawnej w postanowieniu organu I instancji, bowiem Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu w podstawie prawnej wskazał przepis art. 219 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wobec natomiast wydania postanowienia z dnia 5 lipca 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez W. D., nie znajduje uzasadnienia kolejny zarzut skarżącej naruszenia przepisu art. 218 § 1 k.p.a. nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek wydania zaświadczenia w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie bowiem uznał, że nie jest możliwym wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez W. D., ponieważ stanowiłoby to poświadczenie nieistniejącego stanu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie W. D. wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie: art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r., art. 28 ust. 1 w zw. z art. 26 i 27 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym na dzień 11 lutego 2010 r. poprzez jego bezzasadne zastosowanie w odniesieniu do ustalenia stanu prawnego sytuacji skarżącej – mające wyraz w uznaniu, iż nie ma ona prawa do zamieszkiwania w powyższym lokalu, a w konsekwencji naruszenie art. 218 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia określonej treści, mimo posiadania przez organ danych pozwalających na potwierdzenie stanu prawnego, uzasadniającego wydanie żądanego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę zgodził się ze stanowiskiem organu, że D. D., jako żołnierz zawodowy otrzymał imienny nakaz przydziału spornego lokalu w dniu 27 kwietnia 1979 r., a więc na mocy ustawy z dnia 20 maja 1975 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, a nie jak twierdzi skarżąca na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz że skarżąca została jedynie uwzględniona przy przydziale tej kwatery, a nie została jej ona również przydzielona. W ocenie Sądu, zasadniczą jednak kwestią w niniejszej sprawie nie jest weryfikowanie uprawnień skarżącej do spornej kwatery, bowiem postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) k.p.a., ponieważ w postępowaniu tym organ o niczym nie rozstrzyga. Sąd, powołując się na treść art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a. oraz stanowisko judykatury i doktryny wskazał, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Jeżeli natomiast problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wydanie żądanego zaświadczenia wymagałoby od organu analizy uprawnień skarżącej do kwatery oraz przesądzenia o podstawie prawnej takich uprawnień i w istocie rozstrzygnięcie o owych uprawnieniach w tej formie, co było niedopuszczalne. Natura prawna zaświadczenia ogranicza bowiem postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwalają na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Zatem przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej), bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Nie można zatem uznać, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 218 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia, a w konsekwencji przepisy materialnoprawne powołane w skardze. Sąd dodał ponadto, że wniosek skarżącej sprowadza się w istocie do dokonania wykładni prawa, tj. ustalenia czy skarżąca posiada i na jakiej podstawie prawo do lokalu z zasobów Sił Zbrojnych, jak również domaga się, w trybie zaświadczeniowym, przesądzenia na jakiej podstawie prawnej uprawnienie takie posiada. Jest to niedopuszczalne, bowiem zaświadczenie nie przyznaje i nie stwierdza obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie określonego uprawnienia lub obowiązku, który został już wcześniej ustalony. Jeżeli zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to należy uznać, że skoro problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Reasumując, żądanie skarżącej ma na celu wykreowanie przez organ określonego faktu, co do którego jest z nim w sporze, bowiem jak wynika z akt sprawy, w stosunku do skarżącej nie wydano żadnej decyzji, ani też nie zawarto z nią żadnej umowy w przedmiotowej kwestii. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 7 marca 2013 r. wniosła W. D., reprezentowana przez r.pr. J. S., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. a) art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na pominięciu, że W. D., jako osoba, której do dnia wejścia w życie przedmiotowej ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą, zachowuje nabyte do tego uprawnienia na czas zajmowania kwatery, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w sprawie; b) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z chwilą rozwodu D. D. skarżąca nie nabyła prawa do zamieszkiwania w ww. lokalu, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, z chwilą rozwodu prawo to nabyła; c) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 26 i 27 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie otrzymała prawa na przydział ww. kwatery wspólnie z byłym mężem – żołnierzem zawodowym; d) art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym na dzień 11 lutego 2010 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie ma prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienia organów obu instancji rażąco naruszają art. 218 § 1 i § 2 k.p.a., a naruszenie to ma wyraz w odmowie wydania zaświadczenia o prawie zamieszkiwania skarżącej w przedmiotowym lokalu, mimo posiadania przez organy dokumentów pozwalających na potwierdzenie stanu prawnego, uzasadniającego wydanie żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienia organów obu instancji rażąco naruszają art. 218 § 1 i § 2 k.p.a., a naruszenie to ma wyraz w odmowie wydania zaświadczenia o prawie zamieszkiwania skarżącej w przedmiotowym lokalu, mimo posiadania przez organy dokumentów pozwalających na potwierdzenie stanu prawnego, uzasadniającego wydanie żądanego zaświadczenia. Niniejsza sprawa prowadzona była w trybie przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń, a więc przepisów mających, w stosunku do przepisów ogólnych procedury administracyjnej, charakter uproszczony. Przejawia się on m.in. w ograniczonym, pod względem zakresu, postępowaniu dowodowym. Stosownie bowiem do treści art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Z przywołanych przepisów wynika, że wydawanie zaświadczeń oparte jest - co do zasady - na posiadanych przez organ danych. Postępowanie wyjaśniające odnosić się więc będzie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych oraz do oceny, czy te okoliczności dotyczą wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów. Zawężenie postępowania wyjaśniającego podyktowane zostało tym, by nie rozszerzać ponad niezbędną potrzebę zakresu aktów administracyjnych, które wydawane są w uproszczonej procedurze, gdyż nie jest wskazane zacieranie granic pomiędzy aktami informacji (zaświadczenie) i aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych (decyzje) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 630/10, LEX nr 745278). W przedmiotowej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2011 r. wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jej prawo do zamieszkiwania w lokalu przy ul. T. K. [..]/1 we Wrocławiu. W uzasadnieniu wniosku podała, że prawo to uzyskała wraz z mężem D. D. na podstawie imiennego nakazu nr [..] z dnia 27 kwietnia 1979 r. Skarżąca przywołała również szereg aktów prawnych dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych, z których wywodzi swoje prawo do przedmiotowego lokalu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno z treści ww. wniosku, jak i skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że intencją skarżącej było w istocie potwierdzenie przez organ istnienia jej uprawnienia do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Tymczasem z danych znajdujących się w posiadaniu organu wynika, że ww. lokal przydzielono żołnierzowi zawodowemu mł. chor. D. D. na podstawie imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej z dnia 27 kwietnia 1979 r. nr [..], wydanego przez Komendanta Garnizonu Wrocław, na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.). Przy ustalaniu rozmiaru kwatery uwzględniono, stosownie do art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 1 tej ustawy, członków rodziny osoby uprawnionej do kwatery, tj. żonę W. D.. Potwierdzeniem powyższego jest treść imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej nr [..], z którego wynika, że W. D. została uwzględniona przy ustalaniu rozmiaru kwatery, natomiast podmiotem, na rzecz którego nastąpił przydział, był mł. chor. D. D. pełniący służbę w Jednostce Wojskowej nr [..] we Wrocławiu. Kwestia uprawnienia skarżącej do przedmiotowego lokalu mieszkalnego została ponadto rozstrzygnięta decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu z dnia 29 lipca 2010 r. nr [..], którą odmówiono W. D. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr 1 przy ul. K. [..] we Wrocławiu znajdującym się w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 6 października 2010 r. nr [..]. Mając powyższe na uwadze trafnie uznał Sąd I instancji, że skarżąca w istocie zażądała od organu oceny zdarzeń prawnych i aktów administracyjnych, która to ocena miałaby prowadzić do uznania jej uprawnienia do przedmiotowego lokalu. Tymczasem tryb zaświadczeniowy nie służy rozstrzyganiu o określonych prawach czy obowiązkach osoby wnioskującej, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. Istotą zaświadczenia nie jest ocena, ani weryfikacja, lecz informacja oparta na posiadanych przez organ danych. Skoro zatem w niniejszej sprawie posiadana przez organ dokumentacja nie potwierdzała faktów podanych przez skarżącą, zasadnie odmówiono wydania zaświadczenia żądanej treści, a Sąd I instancji takie rozstrzygnięcie organu uznał za prawidłowe. Nie można więc Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzucić naruszenia przepisów art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Całkowicie niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 26 i 27 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych i art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd przepisów tych nie stosował, ani też nie dokonywał ich wykładni, bowiem uznał, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie jest możliwe weryfikowanie uprawnień do spornej kwatery. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Jak już wskazano wyżej, natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej), bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Zaświadczenie nie rozstrzyga o żadnych prawach i obowiązkach, jak też nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 981/08; z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 594/10; orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji, wobec stwierdzenia niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek wynikający ze względów słusznościowych i sytuacji materialnej skarżącej.